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中國(guó)電鍍網(wǎng)資訊：剛剛閉幕的十八屆三中全會(huì)站在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，以全面深化改革為主線，對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出了全面安排和部署，明確提出了改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制、健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制等改革新舉措。筆者在此結(jié)合我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制建設(shè)的實(shí)際以及未來發(fā)展走向，談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
科學(xué)、健全的體制機(jī)制是確保生態(tài)文明制度動(dòng)態(tài)有效的根本保障
制度是指人們?cè)谛袨橹兴餐袷氐霓k事規(guī)程或行為準(zhǔn)則及其運(yùn)作模式。制度建設(shè)包含訂立規(guī)則(法規(guī))、確定執(zhí)行和監(jiān)督主體(體制)、建立不同主體間的互動(dòng)方式(機(jī)制)、選擇激勵(lì)和約束方式(政策)等諸多內(nèi)容。其中，體制涉及行政組織的靜態(tài)權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，主要明確誰去做、誰有權(quán)去做等權(quán)力與責(zé)任的邊界，而機(jī)制屬于主體間的互動(dòng)方式，重點(diǎn)解決如何做、如何有效做等資源整合問題。
顯然，體制與機(jī)制是確保制度“動(dòng)起來”的關(guān)鍵。 條塊分割是科層式管理體制的固有頑疾，在我國(guó)尤為突出。這次全會(huì)以前所未有的改革力度，從全局性、系統(tǒng)性、科學(xué)性出發(fā)，首次提出了自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制、建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放、獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法等體制改革新思路。同時(shí)，全會(huì)把強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重點(diǎn)，提出了建立生態(tài)補(bǔ)償、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警等實(shí)施機(jī)制，以及完善監(jiān)督考核機(jī)制等內(nèi)容。這些重大舉措的實(shí)施，將極大地釋放制度改革的潛在紅利，極大地提升生態(tài)文明制度運(yùn)行的動(dòng)態(tài)有效性。
加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制從條塊分割到有機(jī)整合的轉(zhuǎn)變
體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。全會(huì)首次將“保護(hù)環(huán)境”列入政府五大核心職能之中，這為加快生態(tài)環(huán)保體制改革提供了前所未有的機(jī)遇。體制改革的核心應(yīng)是提高事權(quán)的匹配性，強(qiáng)調(diào)“以事確權(quán)”，而非“以權(quán)圈事”，打破行政管理中事權(quán)不對(duì)等的條塊分割現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的有機(jī)整合。因此，生態(tài)環(huán)保體制改革應(yīng)遵循系統(tǒng)論的原理，即重構(gòu)環(huán)境管理系統(tǒng)的目的性、外適應(yīng)性和內(nèi)協(xié)調(diào)性。目的性是指這一系統(tǒng)是否完成了一定的任務(wù)，達(dá)到了一定目標(biāo);外適應(yīng)性是指這一系統(tǒng)能否適應(yīng)所處的外部環(huán)境要求;內(nèi)協(xié)調(diào)性是指系統(tǒng)內(nèi)部的各要素和單元之間，是否相互關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)。按照上述要求，下一步環(huán)保體制改革應(yīng)重點(diǎn)解決兩個(gè)問題：
第一，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保立法、行政、監(jiān)管三者的有機(jī)統(tǒng)一與合理配置，達(dá)到權(quán)力間的有效制衡和流暢運(yùn)作。應(yīng)嚴(yán)格將各職能部門的權(quán)力與責(zé)任以法律法規(guī)的形式將其固化與制度化，減少職能交叉的權(quán)力和執(zhí)行過程中的隨意性。立法方面，應(yīng)適當(dāng)削減部門的立法權(quán)，將其逐步上升到人大或新成立的綜合性生態(tài)環(huán)境決策機(jī)構(gòu)。行政方面，應(yīng)實(shí)行大環(huán)保管理體制，將目前分散的生態(tài)環(huán)保職能盡量統(tǒng)一。執(zhí)法和監(jiān)管方面，應(yīng)努力做到“標(biāo)準(zhǔn)一把尺，執(zhí)法一幫人、處罰一張紙”。一是建議將分散的部門執(zhí)法逐漸統(tǒng)一集中到一個(gè)部門，如環(huán)境監(jiān)察部門，以提高執(zhí)法效率和力度;二是國(guó)家層面應(yīng)強(qiáng)化幾大區(qū)域性督查中心的執(zhí)法和監(jiān)察職能，改變目前“只督不察”的局面;三是省級(jí)層面應(yīng)探索實(shí)行執(zhí)法管理體制的垂直整合，以有效克服地方保護(hù)主義傾向。
第二，延伸環(huán)境管理鏈條，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理部分職能的社會(huì)化。應(yīng)借鑒日本在環(huán)境管理方面的經(jīng)驗(yàn)，延伸環(huán)境管理鏈條，向重點(diǎn)企業(yè)派駐環(huán)境監(jiān)管員，讓生產(chǎn)者切實(shí)擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。
加速構(gòu)建治理導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境保護(hù)運(yùn)行機(jī)制
環(huán)境治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分。提高生態(tài)環(huán)境治理能力應(yīng)重點(diǎn)解決三大問題：
建設(shè)不同行動(dòng)主體間的協(xié)調(diào)機(jī)制。目標(biāo)是彌補(bǔ)制度空隙，化解資源分割，保證各實(shí)施行動(dòng)產(chǎn)生合力。協(xié)調(diào)范圍包括流域和區(qū)域間的協(xié)調(diào)機(jī)制及部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)內(nèi)容包括建立信息共享機(jī)制，克服實(shí)施機(jī)構(gòu)由于信息不對(duì)稱而誘發(fā)的合作困難;建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，克服單一部門能力不足、重復(fù)執(zhí)法等問題;協(xié)調(diào)方式包括建立協(xié)調(diào)委員會(huì)、聯(lián)席會(huì)議制度等。
建設(shè)基于利益相關(guān)者的參與機(jī)制。應(yīng)保障公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)，并在環(huán)境決策和執(zhí)行中體現(xiàn)公眾的真實(shí)意愿。應(yīng)規(guī)范公眾參與的法律程序，確保公眾參與制度化。應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境社會(huì)組織的作用，建立公眾環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大政府與公眾的溝通與交流;應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境信息披露范圍，切實(shí)賦予公眾參與權(quán)。應(yīng)實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)制，對(duì)環(huán)保舉報(bào)有功人員進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。應(yīng)建立法律援助制度，鼓勵(lì)公眾開展環(huán)境訴訟。
建設(shè)動(dòng)態(tài)、有效的制度糾偏機(jī)制。目標(biāo)是避免執(zhí)行的機(jī)械主義，降低制度目標(biāo)與實(shí)施間的偏差。應(yīng)樹立制度生命周期理念，強(qiáng)化制度的評(píng)估與糾偏過程。應(yīng)加強(qiáng)制度實(shí)施的評(píng)估、總結(jié)和調(diào)整工作。應(yīng)及時(shí)檢查和發(fā)現(xiàn)實(shí)施不力的地區(qū)和部門，勒令其遞交整改報(bào)告，并督促檢查整改的落實(shí)情況。對(duì)于時(shí)間跨度長(zhǎng)、投資大的重點(diǎn)生態(tài)環(huán)保工程，要建立專門的動(dòng)態(tài)跟蹤制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差并迅速組織解決。
