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中國(guó)電鍍網(wǎng)資訊：到位不缺位，盡責(zé)不越位，服從不盲從，是政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的一種理想狀態(tài)。但在現(xiàn)階段，行政司法資源有限、地方保護(hù)主義在一些地方盛行等諸多因素的制約，使履責(zé)過(guò)程常常缺乏必要支持、面臨種種掣肘。
如何從政策、法律入手解決相關(guān)問(wèn)題，使政府環(huán)境責(zé)任穩(wěn)穩(wěn)落地?本報(bào)記者采訪了北京師范大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法教研中心主任冷羅生教授，并結(jié)合地方案例，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探析。
大冶出臺(tái)問(wèn)責(zé)管理辦法
"五小"整治不力關(guān)乎政績(jī)
湖北省大冶市日前印發(fā)了《大冶市"五小"企業(yè)整治和管理工作問(wèn)責(zé)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，對(duì)5種整治和管理不力行為實(shí)行環(huán)保問(wèn)責(zé)。這是湖北省大冶市出臺(tái)的首部環(huán)保問(wèn)責(zé)管理辦法。
《辦法》規(guī)定，不能按期完成整治任務(wù)、整治措施不力導(dǎo)致"五小"企業(yè)死灰復(fù)燃、違反規(guī)定審查審批"五小"企業(yè)、黨員干部參股"五小"企業(yè)充當(dāng)保護(hù)傘、借整治之機(jī)搭車收費(fèi)設(shè)卡刁難等行為都將被問(wèn)責(zé)。
□壯士斷腕
堅(jiān)決拒絕帶血的GDP
大冶，因礦而興，因"冶"而"大"，境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，素有"百里黃金地，江南聚寶盆"的美譽(yù)。這座典型的資源型城市，全市資源型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)占工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量的70%左右。如今，與它緊密相連的卻是資源枯竭。
隨著金屬市場(chǎng)價(jià)格不斷攀升，大冶市大批依托資源起家的小選礦、小洗礦、小冶煉、小化工、小紅磚等企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱"五小"企業(yè))迅猛發(fā)展。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于"五小"企業(yè)泛濫，大冶市受重金屬污染面積占黃石市受污染總面積的95%以上。農(nóng)業(yè)耕地重金屬污染面積達(dá)25萬(wàn)余畝。由于重金屬元素隨地表水滲透，一些村莊的人畜飲水安全也得不到保障，危及人們的生存環(huán)境。
2008年3月，大冶被國(guó)務(wù)院列為國(guó)家首批12家資源枯竭城市之一，被列入的縣級(jí)市在全國(guó)只有大冶和云南個(gè)舊市。經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次思想碰撞，大冶市形成了共識(shí):"絕不以破壞環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取一時(shí)的發(fā)展;絕不以犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取GDP和財(cái)政收入的暫時(shí)高速增長(zhǎng)。處在高速增長(zhǎng)期要痛下決心，解決環(huán)境問(wèn)題，將環(huán)保這一'短板'變長(zhǎng)。"
2011年，大冶市委書(shū)記傅繼成在一次涉重企業(yè)整治專項(xiàng)會(huì)議上斬釘截鐵地要求:"我們追求的是健康、長(zhǎng)足、科學(xué)發(fā)展的GDP，拒絕帶血的GDP，要以壯士斷腕之決心大刀闊斧地開(kāi)展整治。"
□禁而不止
環(huán)保問(wèn)責(zé)振聾發(fā)聵
整治責(zé)任主體不明是"五小"企業(yè)治理困難的原因之一。根據(jù)"地方人民政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)"的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦政府對(duì)環(huán)境污染整治負(fù)總責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人。但問(wèn)題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦政府無(wú)執(zhí)法權(quán)，有的部門(mén)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦政府指揮不動(dòng)，整治效果不佳。
同時(shí)，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象仍然存在。整治沒(méi)有行成合力，再加上沒(méi)有形成科學(xué)的管理機(jī)制，整治行動(dòng)也是時(shí)松時(shí)緊，對(duì)"五小"企業(yè)的整治沒(méi)有形成長(zhǎng)期打壓的態(tài)勢(shì)，管理缺乏長(zhǎng)效性。
2012年2月，在大冶市2012年度環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，大冶市市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于建立"五小"企業(yè)整治工作長(zhǎng)效管理機(jī)制的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)。《通知》進(jìn)一步明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)、相關(guān)職能部門(mén)"五小"企業(yè)整治工作職責(zé)，建立了7項(xiàng)管理制度，完善了"五小"企業(yè)長(zhǎng)效管理機(jī)制。
為將責(zé)任落實(shí)到人，大冶市還專門(mén)出臺(tái)了首部《大冶市"五小"企業(yè)整治和管理工作問(wèn)責(zé)暫行辦法》，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。
《辦法》規(guī)定，對(duì)不能按期完成年度"五小"企業(yè)整治工作目標(biāo)任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))、街辦、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人分別進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
對(duì)不能落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)"五小"企業(yè)整治工作責(zé)任，蹲村包點(diǎn)干部包保責(zé)任落實(shí)不明，工作措施落實(shí)不力，造成轄區(qū)范圍內(nèi)"五小"企業(yè)死灰復(fù)燃或違法新建"五小"企業(yè)同一時(shí)期在3家以上的，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))、街辦、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人和包保責(zé)任人分別進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
對(duì)不能正確履行部門(mén)工作職責(zé)，違反相關(guān)規(guī)定審查審批"五小"企業(yè)的市環(huán)保局、國(guó)土資源局、安監(jiān)局、工商局等單位相關(guān)負(fù)責(zé)人，分別進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
對(duì)不能履行日常巡查監(jiān)管工作職責(zé)，造成"五小"企業(yè)死灰復(fù)燃或有違法新建"五小"企業(yè)的，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))、街辦、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和相關(guān)部門(mén)的有關(guān)責(zé)任人員分別進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
對(duì)發(fā)現(xiàn)有黨員干部參股"五小"企業(yè)或?yàn)?quot;五小"企業(yè)充當(dāng)"保護(hù)傘"，阻撓、干擾整治工作的，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))、街辦、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和各職能部門(mén)平時(shí)不履行職責(zé)，借"五小"企業(yè)整治之機(jī)搭車收費(fèi)、設(shè)卡刁難的，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。
問(wèn)責(zé)分為通報(bào)批評(píng)、誡勉談話、崗位調(diào)整、引咎辭職、責(zé)令辭職、降職、免職7種方式。以上問(wèn)責(zé)方式可以單獨(dú)使用，也可以合并使用。涉及違紀(jì)的由市紀(jì)委、監(jiān)察局給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。涉及違法的，由司法機(jī)關(guān)依法處理。
專家視點(diǎn)
現(xiàn)行法律有何不足?
問(wèn)責(zé)機(jī)制待完善 問(wèn)責(zé)路徑需明確
"政府要履行環(huán)境責(zé)任，需要相應(yīng)的權(quán)力，更需要承擔(dān)義務(wù)。權(quán)力和義務(wù)如同錢幣的兩面。有了正面的權(quán)力，反面的義務(wù)也不可缺位。"
北京師范大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法教研中心主任，博士生導(dǎo)師冷羅生指出，政府環(huán)境責(zé)任包括兩方面內(nèi)容。一是指中央和地方各級(jí)人民政府以及執(zhí)行公務(wù)的人員，根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要和政府的職能定位，所確定的分內(nèi)應(yīng)做的事。二是沒(méi)有做或沒(méi)有做好分內(nèi)應(yīng)做的事時(shí)，所要承擔(dān)的不利后果。
□法律是否完善?
權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任缺一不可
據(jù)冷羅生介紹，我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第二章的內(nèi)容為"環(huán)境監(jiān)督管理"。這一章用第九條到第十五條的篇幅，從正面規(guī)定了政府的權(quán)力。
同時(shí)，義務(wù)性的規(guī)定主要體現(xiàn)在第三章"保護(hù)和改善環(huán)境"。這一章用第十六條到第二十三條的篇幅規(guī)定了政府的義務(wù)。
"對(duì)于地方政府的環(huán)境責(zé)任，這些法條中有原則性規(guī)定，但并不具體，責(zé)任的追究方式更是不詳。"冷羅生認(rèn)為，現(xiàn)有法條的規(guī)定總體看來(lái)較為細(xì)致，但著重體現(xiàn)了政府在環(huán)境監(jiān)督管理方面的權(quán)力，極少看到制約。
"此外，不履行義務(wù)，理應(yīng)追究責(zé)任。但《環(huán)境保護(hù)法》的第五章法律責(zé)任卻歷來(lái)是整部法律為人詬病最多的一章。"
冷羅生指出，這一部分詳細(xì)規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位違反《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定義務(wù)的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。相比之下，對(duì)公務(wù)人員的責(zé)任追究?jī)H有第四十五條一條。并且，這一條只是概括地對(duì)執(zhí)行公務(wù)人員的瀆職行為規(guī)定了行政處分和刑事處罰。
目前，我國(guó)其他法律中也比較缺乏針對(duì)政府問(wèn)責(zé)機(jī)制的規(guī)定。這使得政府環(huán)境責(zé)任在現(xiàn)實(shí)中欠缺操作性。
□問(wèn)題出在哪兒?
"數(shù)量雖多，干貨卻少，可操作的更少"
年年立法，年年治污，卻年年污染。治理的速度趕不上污染的速度，這和我國(guó)目前的法律制度體系有直接關(guān)系。冷羅生表示，"環(huán)境法律法規(guī)雖多，但真正管用的不多。"
不少基層環(huán)保部門(mén)尤其是一線的執(zhí)法人員也反映，"從法律到地方法規(guī)、再到部門(mén)規(guī)章，環(huán)境法律法規(guī)的數(shù)量雖然多，但是干貨少，可操作的就更少了。因此，在執(zhí)法過(guò)程中常常感到缺乏法律依據(jù)。"
同時(shí)，環(huán)境立法中的"重政府環(huán)境權(quán)力，輕政府環(huán)境義務(wù)"的傾向容易導(dǎo)致"重管制，輕服務(wù)"的傾向。
□改進(jìn)方向在哪兒?
增強(qiáng)法律可操作性
"從責(zé)任追究這個(gè)角度看，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》更像一部"軟法"。條文中雖然提到了行政責(zé)任、民事責(zé)任乃至刑事責(zé)任，但很不具體，缺乏可操作性。"
冷羅生建議，完善現(xiàn)有的責(zé)任追究體系，尤其是完善民事責(zé)任。
例如，地方政府的不作為，導(dǎo)致環(huán)境污染帶來(lái)的損失擴(kuò)大，怎么賠償?又如，執(zhí)法人員瀆職導(dǎo)致環(huán)境事故未得到妥善處理，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的行政、刑事責(zé)任?這些情況都急需有法可依。
"總體來(lái)看，現(xiàn)行法律體現(xiàn)出重政府環(huán)境權(quán)力、輕政府環(huán)境責(zé)任，重對(duì)行政相對(duì)人的法律責(zé)任追究、輕對(duì)政府的問(wèn)責(zé)。因此，要落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任，問(wèn)責(zé)機(jī)制待完善，問(wèn)責(zé)路徑需明確。"
□環(huán)境"小憲法"威力幾何?
將環(huán)保提升到"基本法"高度
"日本有一部《環(huán)境基本法》，類似于環(huán)境領(lǐng)域的'小憲法'。將環(huán)境保護(hù)提升到'基本法'的高度。"
"這部法律除了位階非常高以外，它的內(nèi)容也很有特色。"冷羅生說(shuō)，日本的《環(huán)境基本法》重在強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，而相對(duì)弱化企業(yè)和個(gè)人的環(huán)境責(zé)任。
日本《環(huán)境基本法》綜合規(guī)定了政府、企業(yè)、個(gè)人的環(huán)境責(zé)任。但對(duì)企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任，法律僅在總則部分、費(fèi)用負(fù)擔(dān)方面作了原則性的規(guī)定。其他篇幅均以政府環(huán)境責(zé)任為核心進(jìn)行規(guī)定，并且多采用"應(yīng)當(dāng)"等較為強(qiáng)硬的措辭。
"《環(huán)境基本法》最大的特色在于，它詳細(xì)規(guī)定了政府在制定法律、推行財(cái)政政策，提交年度報(bào)告，制定規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、公害防止計(jì)劃及制定相關(guān)程序，控制措施、經(jīng)濟(jì)措施，科技支持，教育學(xué)習(xí)，促進(jìn)民間團(tuán)體自發(fā)活動(dòng)，開(kāi)展國(guó)際合作等方面的積極的政府環(huán)境責(zé)任。"
相關(guān)案例
污染地政府提起民事訴訟
向犯罪人追討88萬(wàn)余元治污費(fèi)
上海市松江區(qū)檢察機(jī)關(guān)日前發(fā)出檢察建議，督促污染地鎮(zhèn)政府向兩名已獲刑事判決的排污人進(jìn)一步提起民事訴訟。訴訟提起后，區(qū)法院判決兩名犯罪嫌疑人及相關(guān)企業(yè)賠償治污費(fèi)用88萬(wàn)余元。
去年2月，蔣某雇用董某從多家企業(yè)運(yùn)出60噸工業(yè)廢酸，并將其傾倒至松江區(qū)葉興路紅先河橋南側(cè)一雨水井內(nèi)。這一舉動(dòng)直接導(dǎo)致廢酸從水井流入紅先河，造成嚴(yán)重污染。兩公里水體呈銹紅色，水生植物、魚(yú)類大量死亡。
今年2月，蔣某被判有期徒刑兩年，并處罰金兩萬(wàn)元;董某被判有期徒刑1年3個(gè)月，并處罰金1萬(wàn)元。
環(huán)保部門(mén)雖對(duì)提供廢酸的幾家企業(yè)予以相應(yīng)的行政處罰，但對(duì)于河道治理費(fèi)用卻未提起民事訴訟，而是由政府花費(fèi)88萬(wàn)余元專款對(duì)河道進(jìn)行搶救性整治。因此，松江檢察院向原污染地所屬鎮(zhèn)政府進(jìn)行民事督促起訴工作，發(fā)出檢察建議書(shū)，建議追究環(huán)境污染者的民事責(zé)任。
近日，鎮(zhèn)政府向法院提起民事訴訟，要求紅先河污染事件中的責(zé)任方蔣某、董某及3家企業(yè)連帶賠償鎮(zhèn)政府為治理污染造成的經(jīng)濟(jì)損失887266元，同時(shí)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全。
據(jù)悉，松江區(qū)法院已做出一審判決，判處蔣某、董某賠償原告鎮(zhèn)政府治污費(fèi)用887266萬(wàn)元，3家企業(yè)對(duì)全部賠償款項(xiàng)分別承擔(dān)65%、20%、15%的賠償責(zé)任。
