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"我們必須制定世界上最嚴(yán)格的《環(huán)境保護(hù)法》。沒有這樣的認(rèn)識(shí)，治不了本。"
--呂祖善
"不僅在民事訴訟中要有公益訴訟的概念，在行政訴訟中也要有公益訴訟的概念，就是針對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為或者濫作為提起行政公益訴訟。"
--萬鄂湘
"新的《環(huán)境保護(hù)法》如何規(guī)范和約束政府行為，是一個(gè)非常重要的問題。如果這一點(diǎn)不能保證，新法將完全不能適應(yīng)當(dāng)前的需要。"
--辜勝阻
確立政府監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制
黃獻(xiàn)中委員說，在解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上，我們需要?jiǎng)诱娓瘛＿@次修改《環(huán)境保護(hù)法》，在這方面要拿出切實(shí)管用的措施和辦法，把這些問題管住、管好。
要確立關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政府監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，這里也應(yīng)包括獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。尤其對(duì)有著明確的責(zé)任意識(shí)、政治意識(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中做得很好的領(lǐng)導(dǎo)干部，要優(yōu)先獎(jiǎng)勵(lì)，給予提拔和重用，這是樹立了正確政績(jī)觀的好干部。對(duì)于失責(zé)的干部，要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)他們的責(zé)任追究，切實(shí)納入到政績(jī)考核體系中去。同時(shí)也要加大對(duì)企業(yè)惡意違法行為的懲處力度，特別是完善對(duì)企業(yè)直接責(zé)任人行政、治安乃至刑事處罰的措施。
另外，對(duì)于環(huán)境監(jiān)管人員的失職瀆職行為，也要加大懲處力度。法律就要有嚴(yán)肅性，在這方面進(jìn)一步加大力度，才能使法律的執(zhí)行在實(shí)踐中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。
因此，修改后的《環(huán)境保護(hù)法》要真正成為管用的法律，不僅要管得住目前的各種突出問題，同時(shí)要為未來健全環(huán)境法律體系、完善環(huán)境監(jiān)管機(jī)制打下良好的基礎(chǔ)。
對(duì)政府部門追責(zé)要出臺(tái)配套細(xì)則
張?jiān)拼ㄎ瘑T說，這次修改稿中有很多亮點(diǎn)，其中一個(gè)亮點(diǎn)就是第57條規(guī)定的對(duì)政府和政府部門進(jìn)行追責(zé)的問題。這個(gè)我覺得是必須執(zhí)行的，會(huì)產(chǎn)生很好效果的，但是執(zhí)行起來也會(huì)是很困難的。
比如說，一個(gè)縣里出現(xiàn)了問題，追究誰的責(zé)任?比如修改稿第57條第四款規(guī)定，"接到公民、法人或者其他組織舉報(bào)違反本法規(guī)定超標(biāo)排放污染物、造成環(huán)境事件、不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施以及不落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施造成生態(tài)破壞等行為，未及時(shí)查處的"，主要負(fù)責(zé)人要給予撤職或者開除處分，或者引咎辭職。
我在基層工作過，感覺操作起來非常難。什么叫環(huán)境事件?追究哪一級(jí)?追究什么人?必須要有好的相配套的司法解釋才行。有些問題的解決要有個(gè)過程和時(shí)間。第57條如何操作，規(guī)范如何更加明了，值得探討。
設(shè)"環(huán)境污染事故應(yīng)急救援與調(diào)查處理"專章
莫文秀委員說，建議專設(shè)一章"環(huán)境污染事故應(yīng)急救援與調(diào)查處理"。
近些年發(fā)生的一些重大環(huán)境污染事件引發(fā)群眾性的信訪居高不下，導(dǎo)致群眾性事件在部分省區(qū)集中爆發(fā)，環(huán)境污染事故造成的損失、危害、影響觸目驚心，引起了社會(huì)高度關(guān)注，造成了惡劣影響。特別是跨區(qū)域、多流域甚至涉及境外的污染事件造成的后果極其嚴(yán)重。因此，對(duì)環(huán)境污染事件的應(yīng)急救援以及調(diào)查處理進(jìn)行明確規(guī)定，既有利于及時(shí)控制污染事態(tài)發(fā)展，最大限度減少環(huán)境以及人民生命財(cái)產(chǎn)的損失，也有利于及時(shí)明確責(zé)任、實(shí)施責(zé)任追究，更好做到以儆效尤，更好地保護(hù)和改善環(huán)境。
應(yīng)適當(dāng)提高排污費(fèi)
謝旭人委員說，對(duì)于第33條的修改，建議適當(dāng)提高排污費(fèi)，增加污染排放成本，促進(jìn)企業(yè)治理污染。
他認(rèn)為，現(xiàn)在排污費(fèi)偏低，控制排污作用不夠。比如電廠，安裝脫硫、除塵裝置要增加很多投資，但如果直接排放，繳納排污費(fèi)并不多。所以，一些企業(yè)防治污染積極性不高。這種情況必須采取措施予以解決，建議增加對(duì)排污費(fèi)的要求。
另外，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第33條在規(guī)定繳納排污費(fèi)外，后面還有一句話"并負(fù)責(zé)治理"，修改以后把"并負(fù)責(zé)治理"刪掉了，就是繳費(fèi)。謝旭人認(rèn)為，這句話不宜刪掉，應(yīng)維持以前的表述。
構(gòu)建"第三方主體"監(jiān)督政府和排污企業(yè)
辜勝阻委員說，我們需要一部什么樣的新《環(huán)境保護(hù)法》?現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》是基于一個(gè)假設(shè)，環(huán)保是政府去管企業(yè)的排污，就是簡(jiǎn)單的政府和企業(yè)之間的關(guān)系，所以現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》偏重于對(duì)企業(yè)的管制，忽視了對(duì)政府環(huán)境行為的規(guī)范和制約。這就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題，如果地方政府和污染企業(yè)"穿一條褲子"怎么辦?誰來監(jiān)督政府?
我們分析可以發(fā)現(xiàn)，大量的環(huán)境案件中政府要承擔(dān)主要責(zé)任。一些地方政府已經(jīng)"公司化"了，它要招商引資、要做經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、做重大的項(xiàng)目。實(shí)際上，地方政府一方面是"裁判"，同時(shí)它又是現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的"運(yùn)動(dòng)員"，因?yàn)榄h(huán)保實(shí)際上和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系的。地方政府成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體，很多污染大戶同時(shí)也是稅收大戶，為地方貢獻(xiàn)了很多稅收、創(chuàng)造了很多就業(yè)機(jī)會(huì)，往往地方政府對(duì)它是保護(hù)的。
如果我們不改變法律只管企業(yè)不管政府的局面，新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)以后，從體制上很難避免現(xiàn)在出現(xiàn)的問題。所以，新的《環(huán)境保護(hù)法》如何規(guī)范和約束政府的環(huán)保行為，應(yīng)該是一個(gè)非常重要的問題。如果這一點(diǎn)不能保證，新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)以后將完全不能適應(yīng)當(dāng)前的需要。
此外，新《環(huán)境保護(hù)法》迫切需要改變兩個(gè)治理主體的模式，即政府和排污企業(yè)，迫切需要構(gòu)建"第三方主體"，也就是監(jiān)督的主體。按照法律來講，監(jiān)督的主體首先是人大。修改稿第19條對(duì)政府內(nèi)部上級(jí)怎么監(jiān)督下級(jí)進(jìn)行了規(guī)定，但是按照《憲法》來講，非常重要的是人大、檢察機(jī)關(guān)、法院、公眾、公民團(tuán)體和不被管制和約束的企業(yè)，要形成強(qiáng)大的第三方主體去進(jìn)行監(jiān)督。
環(huán)保法應(yīng)使違法者敬畏
吉炳軒副委員長說，我們?yōu)槭裁匆抻啞董h(huán)境保護(hù)法》，說明現(xiàn)在大家對(duì)環(huán)境污染的程度已經(jīng)到了難以容忍的時(shí)候了。
現(xiàn)在修訂這部法要達(dá)到什么目的?解決什么問題?不能說修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》使全國人民都滿意，但也要能基本滿意。不能說一部法律能把污染環(huán)境的問題都解決，但是對(duì)群眾反映的突出問題、主要問題能夠遏制并解決，應(yīng)該讓人民群眾基本滿意。
在這里再談一個(gè)觀點(diǎn)，法是干什么的?法是規(guī)矩、是處罰。法是量方圓的，是規(guī)范人的社會(huì)行為的，是讓人接受、敬畏，進(jìn)一步說是使人害怕的。如果制定了一部法律沒人害怕，就《環(huán)境保護(hù)法》來說，你有你的法律，我有我的招數(shù)，如果法律被架空了，污染繼續(xù)，處罰對(duì)污染者來說是九牛一毛，而他得到的利益比接受的處罰要大得多、多得多，那他不會(huì)害怕這個(gè)法律、執(zhí)行這個(gè)法律。目前的環(huán)境污染已經(jīng)到了非常嚴(yán)重、十分難治的程度。這次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂應(yīng)該嚴(yán)一點(diǎn)，使違法者敬畏害怕。
必須制定世界上最嚴(yán)格的環(huán)保法
呂祖善委員說，環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染問題成為人民群眾意見最多、最大的問題之一，所以《環(huán)境保護(hù)法》的修改責(zé)任重大。如果這部法修改后實(shí)施效果仍不理想，我們無法向老百姓交代。很可能我們國家環(huán)境質(zhì)量惡化問題還將持續(xù)一段時(shí)間，因?yàn)楝F(xiàn)在很多問題是還多年粗放發(fā)展的欠債，多年的高排放、高污染積累到一定程度都到了釋放的時(shí)候，比如最近曝出鎘大米的問題。
在這種背景下，我認(rèn)為我們必須制定世界上最嚴(yán)格的《環(huán)境保護(hù)法》。沒有這樣的認(rèn)識(shí)，治不了本。因?yàn)槲覀円呀?jīng)成為世界上環(huán)境污染最嚴(yán)重的國家之一。
我們要制定這樣一部法，必須反思，必須總結(jié)教訓(xùn)。我們現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)方面不是沒有法，盡管這部法要進(jìn)一步完善修改，但是如果真正按照我們現(xiàn)行的法律實(shí)施，環(huán)境質(zhì)量也不至于惡化到現(xiàn)在這樣的地步。所以要對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行反思，究竟現(xiàn)在存在的問題是什么原因造成的?然后在法律制定上針對(duì)性更強(qiáng)、操作性更強(qiáng)。這兩條是這次立法必須要思考的問題，我覺得現(xiàn)在反思得還不夠。我們應(yīng)該組織各方面力量搞清楚當(dāng)前環(huán)境污染這么嚴(yán)重究竟是什么原因?主要問題是什么?這些原因在我們法律修改過程中能不能涵蓋進(jìn)去，能不能進(jìn)一步強(qiáng)化，使我們這部法的針對(duì)性更強(qiáng)、操作性更強(qiáng)、更有效。
當(dāng)前環(huán)境污染之所以存在這樣嚴(yán)重的問題，是三個(gè)“不”造成的，即不嚴(yán)、不強(qiáng)、不透明。
所謂“不嚴(yán)”，是法不嚴(yán)，執(zhí)法更不嚴(yán)。大量的環(huán)境污染問題，最根本的原因還是發(fā)展與環(huán)境的矛盾。相當(dāng)多環(huán)境污染問題，主要原因是為了保經(jīng)濟(jì)增長速度，盲目拉項(xiàng)目、搞投資，認(rèn)為這些項(xiàng)目究竟有多大污染是次要問題，有的甚至根本不考慮項(xiàng)目的污染問題。GDP增速是一個(gè)政績(jī)，再加上現(xiàn)在不少地方對(duì)項(xiàng)目增加多少、投資增加多少是有考核的，這個(gè)指揮棒非常靈。所以錯(cuò)誤地認(rèn)為項(xiàng)目投資效果怎么樣、投入產(chǎn)出效果怎么樣、環(huán)境污染怎么樣都是次要的。當(dāng)前環(huán)境污染之所以這么嚴(yán)重，我覺得這是最根本的原因。而且，不光是地方政府存在這樣的問題，包括國家有關(guān)部門也有這個(gè)問題。在經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境問題上面，是否真正把環(huán)境保護(hù)基本國策放在第一位，這是最關(guān)鍵的。正因?yàn)榇嬖谥笇?dǎo)思想的偏差，所以連帶產(chǎn)生了執(zhí)法不嚴(yán)的情況，部門執(zhí)法不嚴(yán)，地方政府執(zhí)法也不嚴(yán)。
“不強(qiáng)”是我們的執(zhí)法能力、執(zhí)法水平不強(qiáng)，包括手段、措施、標(biāo)準(zhǔn)不強(qiáng)。比如水污染問題，在有些地方盡管企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，但水的質(zhì)量仍是劣五類。長期大量劣五類水排放到河里，流域水質(zhì)怎么會(huì)好呢?不是說達(dá)標(biāo)就不污染。這不僅是達(dá)標(biāo)排放的問題，而是整個(gè)環(huán)境容量的問題。到了環(huán)境容量不能承載時(shí)，即使達(dá)標(biāo)也不能再排放了。包括空氣質(zhì)量，如有的化工廠周邊氣味很難聞，氣味很重，結(jié)果環(huán)保部門說排放的氣體是達(dá)標(biāo)的。有些氣味是沒有標(biāo)準(zhǔn)的，但是老百姓一年365天在工廠旁邊居住，怎么能沒有意見?
第三個(gè)是“不透明”。我認(rèn)為，之所以執(zhí)法不嚴(yán)，是因?yàn)榄h(huán)境狀況不透明。環(huán)保部門再強(qiáng)化，光靠他一家也不行，關(guān)鍵要透明，要靠全社會(huì)。我們有沒有這個(gè)決心，敢不敢把環(huán)境質(zhì)量和污染源企業(yè)的污染狀況向社會(huì)公布?現(xiàn)在修改稿上已寫著要把考核的狀況向社會(huì)公布，但我覺得不光考核結(jié)果要透明，更重要的要把空氣質(zhì)量、水質(zhì)量、重點(diǎn)污染源企業(yè)每天排放狀況全都公布出來。污染排放較大的項(xiàng)目在建設(shè)之前要向公眾公布，聽取群眾意見。光靠一個(gè)部門、光靠政府來把握是不夠的，還得依靠人大、政協(xié)的監(jiān)督力量，依靠人民群眾的監(jiān)督力量。我覺得把這個(gè)寫上，比什么考核，比罰5萬、10萬不知道強(qiáng)多少。這個(gè)力量是最強(qiáng)大的。當(dāng)然我們要正確引導(dǎo)，不能因?yàn)榕戮屠鲜遣煌该鳎晕矣X得關(guān)鍵是要透明。
再比如怎么嚴(yán)?有一句話叫“治舊控新”，對(duì)新的項(xiàng)目必須嚴(yán)格、必須透明，對(duì)舊的怎么辦?我們不是產(chǎn)能過剩嗎?這些污染嚴(yán)重的企業(yè)大部分上都是產(chǎn)能過剩的，有沒有決心停?環(huán)境、能耗是最好的壓縮產(chǎn)能過剩的標(biāo)準(zhǔn)，要下決心把污染物排放量大的企業(yè)關(guān)停一批。當(dāng)然實(shí)施要穩(wěn)妥，比如關(guān)系到職工的就業(yè)安置等等，但總要有這個(gè)陣痛期。“不強(qiáng)”既有監(jiān)管不強(qiáng)的問題，也有我們手段、措施不強(qiáng)的問題。能否對(duì)環(huán)境質(zhì)量和重點(diǎn)排放源進(jìn)行在線監(jiān)控、實(shí)時(shí)公布，實(shí)施這些措施在技術(shù)上都是十分成熟的。如果我們真正把環(huán)境質(zhì)量和重點(diǎn)污染源信息透明的問題在法律上明確，而且能夠?qū)嵤@一條比考核不知道強(qiáng)多少，群眾的力量是最強(qiáng)大的。
對(duì)真正污染的企業(yè)、項(xiàng)目必須叫停，對(duì)環(huán)境質(zhì)量和排污狀況必須透明。有這兩條我看是最管用的。所以在這些問題上，我們要很好地做一些調(diào)研、反思，要有針對(duì)性地對(duì)這部法進(jìn)行修改，抓住幾個(gè)關(guān)鍵的、能對(duì)改變目前環(huán)境質(zhì)量狀況起決定性作用的抓手非常重要。
權(quán)責(zé)性和獎(jiǎng)勵(lì)性應(yīng)該兼顧
全國人大代表梁維特說，在整個(gè)《環(huán)境保護(hù)法》里面，我看到大部分條款都是權(quán)責(zé)性的條款。其實(shí)在環(huán)保工作上，權(quán)責(zé)性和獎(jiǎng)勵(lì)性必須要同時(shí)出現(xiàn)，要兼顧兩方面的工作。我們能不能考慮設(shè)立一些地方性的環(huán)保工作業(yè)績(jī)表現(xiàn)的評(píng)價(jià)機(jī)制，像五年計(jì)劃一樣設(shè)立一些約束性指標(biāo)、預(yù)計(jì)性指標(biāo)的達(dá)標(biāo)制度，來鼓勵(lì)地方政府以及有關(guān)企業(yè)。《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)不僅是考慮怎么處罰，還要有獎(jiǎng)勵(lì)制度，才能做到獎(jiǎng)懲并舉。
追究刑責(zé)有關(guān)規(guī)定落后于“兩高”司法解釋
萬鄂湘副委員長說，第30條第2款是跟第50條處罰相連接的，但是第30條只是用了“嚴(yán)禁”兩個(gè)字，嚴(yán)禁的行為就是偷排。如果違反了第30條應(yīng)該受到什么處罰，第50條中規(guī)定構(gòu)成犯罪才追究刑事責(zé)任，不構(gòu)成犯罪的按行政處罰。這已經(jīng)落后于近日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)有關(guān)污染環(huán)境行為犯的規(guī)定了。《解釋》中規(guī)定，偷排行為不需要查結(jié)果，行為犯直接入罪。這是什么意思呢?就是只要偷排了，不管污染多少，污染一滴水都構(gòu)成犯罪。所以，第30條、第50條應(yīng)該按照《解釋》的規(guī)定直接入罪，不要再有行政處罰的選擇了。
第48條對(duì)公益訴訟的規(guī)定中還缺少一環(huán)，不僅僅在民事訴訟中要有公益訴訟的概念，在行政訴訟中也要有公益訴訟的概念，就是針對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為或者濫作為提起行政公益訴訟。
什么叫不作為?比如讓你查處你不去查處，或者受制于高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，睜一只眼，閉一只眼。像這種行為就是行政機(jī)關(guān)的不作為，可以以行政機(jī)關(guān)為被告提請(qǐng)公益訴訟。什么是濫作為?收了排污費(fèi)，不用于治理污染，就是濫作為。還有一些環(huán)境信息不公開，比如空氣和土壤污染的指標(biāo)、水污染的指標(biāo)，應(yīng)該作為公開的指標(biāo)沒有公開，甚至公布假指標(biāo)，都是濫作為的行為。如果有老百姓或者公益組織盯著這些部門和機(jī)關(guān)，將使他們不敢濫作為，有利于他們行使職權(quán)，更有利于環(huán)境保護(hù)。
這里有一個(gè)技術(shù)問題，就是我國《民事訴訟法》已經(jīng)規(guī)定了民事公益訴訟以后，再在《環(huán)境保護(hù)法》中加上公益訴訟是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｊ欠褚鹊健缎姓V訟法》也把公益訴訟制度加進(jìn)去以后，再修改《環(huán)境保護(hù)法》?我認(rèn)為這樣是銜接不上的，我們的特別法可以優(yōu)于普通法，可以先在《環(huán)境保護(hù)法》中做出規(guī)定，再回頭修改《行政訴訟法》。如果這方面已經(jīng)成熟的話，可以把這個(gè)制度加進(jìn)去。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)應(yīng)服從于環(huán)保優(yōu)先原則
陳蔚文委員說，政府在GDP和污染矛盾中的選擇是很重要的。我們是以政府為主導(dǎo)，如果政府選擇了環(huán)保優(yōu)先或者態(tài)度很端正就可以解決問題，相反，如果政府不重視就會(huì)造成嚴(yán)重的污染。企事業(yè)單位的污染和排放，是以經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)動(dòng)，不擇手段，和政府捉迷藏。但是政府在審批過程中，在利益博弈過程中，GDP和環(huán)境的矛盾中選擇哪個(gè)?
修改稿里把企事業(yè)單位作為污染的主體我覺得不全面、不客觀。城市居民的生活污水對(duì)城市河流的污染、垃圾的面源污染是很嚴(yán)重的，政府對(duì)生活污水、公共垃圾處理設(shè)施的投入有多少?收效如何?現(xiàn)在整個(gè)趨勢(shì)還是GDP為上，急功近利。
修改稿里面加強(qiáng)了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督和考核，但是這基本上屬于內(nèi)部的制約。政府對(duì)GDP和環(huán)境污染的選擇誰去監(jiān)督?陳蔚文建議在總則里面明確環(huán)保至上，不單是就環(huán)保談環(huán)保，要站在更高的高度，環(huán)保應(yīng)該優(yōu)于一切，所有經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)應(yīng)該服從于環(huán)保優(yōu)先原則，否則就剎不住。目前中國這方面已經(jīng)沒有退路了。關(guān)于監(jiān)督問題，靠政府自己監(jiān)督自己，規(guī)章制度有很多了，中央出了很多文件，但是效果不明顯，建議在法律中加強(qiáng)公眾監(jiān)督的機(jī)制。因?yàn)椴簧傥廴卷?xiàng)目是群眾強(qiáng)烈反映后政府采納群眾意見合理解決的。建議建立公眾依法監(jiān)督環(huán)境污染、對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況表達(dá)意見的機(jī)制，要發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，建立各級(jí)人大對(duì)環(huán)保的問責(zé)制度。
