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廣東省佛山市一名業(yè)主代表向交通部門以及魁奇路東延線高架方案設(shè)計(jì)單位代表發(fā)出追問。
中國(guó)電鍍網(wǎng)資訊：推動(dòng)環(huán)境信息公開漸成全球趨勢(shì)，合理有序的公眾參與，可以有效解決環(huán)境問題，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧。
但是，近年來，一些項(xiàng)目遮遮掩掩上馬，在環(huán)評(píng)過程中未能讓公眾充分了解相關(guān)信息、參與項(xiàng)目評(píng)價(jià)，最終引發(fā)群體性事件的不在少數(shù)。很多公眾對(duì)環(huán)境影響大的項(xiàng)目持不了解、不理解、不支持的態(tài)度，暴露出當(dāng)前環(huán)評(píng)中公眾參與存在的缺陷。
在近日召開的中歐環(huán)境治理項(xiàng)目環(huán)境信息公開與公眾參與環(huán)境決策培訓(xùn)研討會(huì)上，中外環(huán)境管理專家就以下問題提出了各自的看法:在利益訴求不一致的情況下，環(huán)境信息如何使用，才能成為一個(gè)有效的管理工具?公眾如何參與，才能更好地維護(hù)合法的環(huán)境權(quán)益?制度怎樣完善，才能幫助項(xiàng)目贏得民心?
合法完成環(huán)評(píng)公示和公眾參與程序
利益相關(guān)者為何還不知情?
"說我哪怕說了一、兩句真話，下一次政府就不讓我來參加聽證了。"這是一位聽證代表私下的訴苦。一些地方舉辦的聽證會(huì)，聽證代表由政府選定，口徑也是政府規(guī)定的，無法真實(shí)地反映利益相關(guān)者的意愿。
一些項(xiàng)目遮遮掩掩上馬，在環(huán)評(píng)過程中，選取代表不科學(xué)，決策過程不公開，讓公眾無法充分了解相關(guān)信息，參與項(xiàng)目決策。
由于相關(guān)法律中并沒有對(duì)"相關(guān)公眾"做出明確的定義，一些有意參與環(huán)境決策的"相關(guān)公眾"被拒之門外。
那么，究竟誰才是"相關(guān)公眾"?歐盟的《奧胡斯公約》明確劃定了參與環(huán)境政策的公眾，"相關(guān)公眾"是指最有可能受到某項(xiàng)政府決策影響的公眾群體，或利益相關(guān)的公眾群體，可以是符合以上描述的任何個(gè)人及包括非政府組織和跨界利益相關(guān)者在內(nèi)的任何組織。
中歐環(huán)境治理項(xiàng)目工作組負(fù)責(zé)人、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心環(huán)境戰(zhàn)略室主任俞海認(rèn)為:"相關(guān)公眾"是指最可能受到某項(xiàng)政府決策影響的公眾群體，這里應(yīng)該包括倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的非政府組織。"我們現(xiàn)在的立法正在進(jìn)行改變，使得更多的公眾能夠參與進(jìn)來。比如說非政府組織，可以作為相關(guān)的或者是有利益訴求的機(jī)構(gòu)，參與到公眾磋商和環(huán)評(píng)過程當(dāng)中來。"
開展環(huán)評(píng)公眾參與，公眾代表選取數(shù)量和范圍能否真正代表受影響的群眾，一直是業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議非常大的問題。目前，在全國(guó)來講很難找到一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。部分地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際情況，發(fā)布了公眾參與實(shí)施細(xì)則，就公眾參與的對(duì)象、人數(shù)、范圍進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。廣東省規(guī)定，調(diào)查數(shù)量團(tuán)體不少于20家，個(gè)人調(diào)查原則上不少于50人;上海市不但擴(kuò)大了公眾參與的范圍和具體調(diào)查數(shù)量，還針對(duì)公眾參與的實(shí)施主體做了一些進(jìn)一步的要求。
中歐環(huán)境治理項(xiàng)目組成員、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究中心主任王亞男說，對(duì)于人口稠密地區(qū)，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目調(diào)查50個(gè)人是相對(duì)合理的，或者說也是容易去操作的。由于各地情況差異非常大，很多西部地區(qū)，方圓多少公里都沒有人居住，在這種情況下，找到50個(gè)人進(jìn)行調(diào)查，則變成一件十分困難的事情。"因此，調(diào)查數(shù)量和范圍全國(guó)很難統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方性的規(guī)定可能更切合實(shí)際，也更容易操作一些。"
項(xiàng)目組建議:
環(huán)保部門在信息審批環(huán)節(jié)增加對(duì)項(xiàng)目審批內(nèi)容的信息公開，可重點(diǎn)公示項(xiàng)目主要環(huán)境影響及減緩措施，公眾參與全過程及結(jié)果等。讓公眾更深入地了解擬建項(xiàng)目應(yīng)采取的環(huán)保措施及效果，一方面可以保障公眾的知情權(quán)，讓公眾對(duì)項(xiàng)目有更深入的了解;另一方面，也可以使公眾參與到環(huán)境監(jiān)管工作中來，有助于環(huán)保部門工作。
企業(yè)說的是一套，民間傳聞?dòng)质橇硪惶?/p>
公眾如何提高參與能力?
受傳統(tǒng)社會(huì)中集權(quán)思想的影響，中國(guó)的老百姓不太習(xí)慣于參與政府決策，面對(duì)這樣一個(gè)重大的權(quán)利，或者說有可能去決策某件事的時(shí)候，公眾顯得有點(diǎn)力不從心，于是采取什么都相信，或者是什么都不相信的策略。
一位資深環(huán)評(píng)師告訴記者，在2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》剛剛實(shí)施的時(shí)候，環(huán)評(píng)公司做公眾參與工作的時(shí)候，面臨著巨大的阻力。這個(gè)阻力不是來自于老百姓反對(duì)這個(gè)項(xiàng)目，而是來自于老百姓不習(xí)慣于參與環(huán)境決策，"他會(huì)很奇怪，建設(shè)這個(gè)項(xiàng)目為什么要來問我的意見，你們是干什么的，我為什么要告訴你。"調(diào)查人員像發(fā)樓盤廣告?zhèn)鲉蔚娜艘粯樱仨毐憩F(xiàn)出非常友善樣子，有時(shí)甚至需要準(zhǔn)備一些小禮品，吸引公眾聽調(diào)查人員的介紹，吸引公眾填寫意見調(diào)查表。
環(huán)評(píng)實(shí)施10年來，相關(guān)單位通過環(huán)評(píng)當(dāng)中的公眾參與，宣傳了環(huán)境保護(hù)的理念，讓老百姓了解了環(huán)評(píng)這項(xiàng)制度，讓老百姓切實(shí)了解到自己的環(huán)境權(quán)益，提高了公眾環(huán)境意識(shí)。
出于對(duì)自己切身利益相關(guān)的環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，公眾也由過去"要我參與"變?yōu)?quot;我要參與"。
當(dāng)公眾充滿熱情地邁出參與環(huán)境決策的第一步后，參與能力不足成為他們面臨的第一道難關(guān)。
廈門PX項(xiàng)目招來公眾強(qiáng)烈反對(duì)轉(zhuǎn)移至漳州后，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心的環(huán)評(píng)中心承接了項(xiàng)目的環(huán)評(píng)。在第一次公眾參與的座談會(huì)上，PX項(xiàng)目遇到了來自公眾的巨大阻力。
當(dāng)?shù)亓餍械囊粋€(gè)說法是，這個(gè)PX項(xiàng)目建成之后，會(huì)使用到一種氣體，如果發(fā)生泄露的話，這個(gè)氣體會(huì)造成200平方公里的樹木死亡。"掌握一定環(huán)境知識(shí)的人都知道，PX項(xiàng)目產(chǎn)生毒性絕對(duì)不會(huì)有如此大的威力，當(dāng)?shù)乩习傩諈s信以為真。"王亞男說。
環(huán)境科學(xué)知識(shí)方面嚴(yán)重的不足，讓一些老百姓沒有能力去判斷消息的真假，也喪失了參與決策的最佳機(jī)會(huì)。"當(dāng)我們把PX項(xiàng)目的原料、產(chǎn)品以及所有涉及有毒有害物質(zhì)的信息對(duì)老百姓進(jìn)行公布之后，老百姓的情緒就平復(fù)了很多。"王亞男說。
這次經(jīng)歷讓她對(duì)加強(qiáng)公眾參與相關(guān)方的能力建設(shè)有了更深的認(rèn)識(shí)。"相關(guān)方既包括公眾也包括評(píng)價(jià)單位，也包括建設(shè)單位，甚至于審批部門，大家都有這樣的一個(gè)義務(wù)去提高公眾參與的能力，來共同讓這件事做得更加有效率、有效果。"王亞男說。
項(xiàng)目組建議:
環(huán)保部門及社會(huì)應(yīng)共同努力，加強(qiáng)宣傳，培養(yǎng)和提高公眾參與環(huán)保的能力。
在實(shí)踐中，公眾往往不能區(qū)分什么是環(huán)境問題，是不是環(huán)境問題，建議加大環(huán)保知識(shí)宣傳和項(xiàng)目信息公開，幫助公眾提高認(rèn)識(shí)，能夠做到明辨是非，既不被社會(huì)上的一些謠言所欺騙，也不會(huì)受到個(gè)別無良企業(yè)的蒙蔽。
反對(duì)意見占了大多數(shù)，項(xiàng)目仍能完成審批手續(xù)
公眾意見為何說了不算?
廣東省佛山市交通運(yùn)輸局近日召開了一場(chǎng)特殊的"質(zhì)詢"會(huì)。魁奇路某小區(qū)90多名業(yè)主代表擠滿了會(huì)議室，就魁奇路東延線高架方案向交通部門以及方案設(shè)計(jì)單位發(fā)出連珠炮式的追問:偌大一個(gè)項(xiàng)目，為何只有一個(gè)方案?能否不建高架?
由于擔(dān)心此前公示的魁奇路東延線二期高架方案會(huì)給小區(qū)帶來噪聲、尾氣及灰塵污染，業(yè)主代表要求取消這一方案。同時(shí)，他們也對(duì)這一項(xiàng)目環(huán)評(píng)公示中的公眾參與提出強(qiáng)烈不滿，"我們多次向各部門提出反對(duì)意見，結(jié)果沒有任何改變，也沒有看到多種方案。"
魁奇路某小區(qū)90多名業(yè)主代表的遭遇在很多地方并不鮮見，近年來，公眾對(duì)一些項(xiàng)目可能對(duì)自身生活環(huán)境產(chǎn)生的影響十分關(guān)切。因?yàn)橐恍╉?xiàng)目環(huán)評(píng)公示的內(nèi)容存在不規(guī)范、不清楚、公示期限不夠等問題，未能讓公眾充分了解相關(guān)信息、參與項(xiàng)目評(píng)價(jià)，因此，公眾對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的信息公開和公眾參與方面存在的問題表達(dá)出諸多不滿，在有些地區(qū)，甚至引發(fā)群體性事件。
中國(guó)與歐盟成員國(guó)的差距是什么呢?在研究環(huán)評(píng)制度十多年后，王亞男發(fā)現(xiàn)，差距在最終意見采納的公告方面。在實(shí)際操作中，建設(shè)項(xiàng)目按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的要求，公示環(huán)評(píng)信息、收集公眾意見，對(duì)于公眾意見要提供采納或不采納的說明，但沒有規(guī)定公眾反對(duì)率與環(huán)評(píng)結(jié)論的關(guān)系。
"我們最終做的決策沒有很詳細(xì)地告訴公眾，或者說公眾的意見如何被考慮了?被采納了多少?公眾都不知道，于是引發(fā)私下猜忌，引發(fā)社會(huì)矛盾，這是制度設(shè)計(jì)的欠缺。"王亞男說。
《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，第十一條提到，環(huán)保部門應(yīng)該在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)向社會(huì)主動(dòng)公開以下政府環(huán)境信息，其中第八款規(guī)定，必須公布建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況，受理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批結(jié)果。之前只是對(duì)審批結(jié)果進(jìn)行了一個(gè)公示，這個(gè)項(xiàng)目批了還是沒批，如果批了，批它的規(guī)模是多少，批它的措施是如何的，地方政府應(yīng)該對(duì)它進(jìn)行怎樣的環(huán)境監(jiān)管，這些內(nèi)容都沒有要求去公示，在公眾參與的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，公眾的意愿沒有得到一個(gè)很好的回應(yīng)。
環(huán)境保護(hù)部近期提出了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本編制要求，自9月1日起，建設(shè)單位報(bào)批項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書時(shí)，同時(shí)提交報(bào)告書簡(jiǎn)本。環(huán)境保護(hù)部須在其政府網(wǎng)站上同時(shí)公開這一簡(jiǎn)本的內(nèi)容。"在這個(gè)環(huán)節(jié)補(bǔ)齊了之后，環(huán)評(píng)當(dāng)中關(guān)于老百姓提的那些意見、建議和要求，有多少被采納了，都能得到很好的補(bǔ)充。"王亞男說。
外方環(huán)境治理專家菲利普·貝士榮認(rèn)為，要讓公眾滿意，信任是前提條件。建立互信很難一蹴而就，而是需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程。政府和企業(yè)需要不斷向公眾作解釋，通過實(shí)踐，讓公眾見證政府和企業(yè)的努力，包括引入創(chuàng)新技術(shù)，處理污染物，以及廢物的回收利用等。
項(xiàng)目組建議:
盡快制定出臺(tái)公眾參與實(shí)施導(dǎo)則，供相關(guān)方參考，既便于建設(shè)單位和評(píng)價(jià)單位操作公眾參與各流程，也便于公眾參與和認(rèn)可決策結(jié)果。
表面看是環(huán)境訴求，背后則有多種利益博弈
距離公眾滿意還有多遠(yuǎn)?
“公眾對(duì)當(dāng)前環(huán)評(píng)中的公眾參與產(chǎn)生不滿情緒的主要原因是，相關(guān)制度之間缺少配合。”在王亞男看來，很多矛盾從表面上看起來是環(huán)境問題，但是深究背后的原因不僅僅是環(huán)境問題，而是借著環(huán)境來表達(dá)其他的訴求。
由于其他行業(yè)主管部門的行政審批不需要進(jìn)行公眾參與工作，使得環(huán)評(píng)中的公眾參與成為當(dāng)前社會(huì)矛盾的集中發(fā)泄口。
近年來，多起涉及環(huán)保的社會(huì)群體性事件中，很多是公眾以環(huán)境問題為借口，發(fā)泄對(duì)征地拆遷、各類補(bǔ)償不到位等問題的不滿，而真正跟他環(huán)境利益相關(guān)的問題其實(shí)并沒有那么多。要解決這些問題，僅靠完善環(huán)評(píng)中的公眾參與是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
王亞男以水桶定律舉例，一只水桶能裝多少水取決于水桶中最短的一塊木板而不是最長(zhǎng)的那塊木板。她認(rèn)為，現(xiàn)在，最長(zhǎng)的那塊板就是環(huán)評(píng)，這塊長(zhǎng)板補(bǔ)齊也有它的引領(lǐng)和示范意義，但是可能對(duì)增加這個(gè)桶的容量沒有切實(shí)的幫助。要補(bǔ)齊這個(gè)木桶當(dāng)中最短的那塊板，才是解決整個(gè)問題的核心。
目前，環(huán)評(píng)當(dāng)中的公眾參與恰恰是各項(xiàng)管理制度當(dāng)中最長(zhǎng)的那塊板，它已經(jīng)是中國(guó)各項(xiàng)行政管理當(dāng)中，在聽取公眾意見方面做得最多的制度。
是不是已經(jīng)足夠好了?肯定沒有。相比其他制度而言，是做得最多的，最貼近老百姓的。那么改進(jìn)它，當(dāng)然對(duì)自身的完善是有好處的，但是這只桶仍然裝不了多少水，最需要做的是，其他制度當(dāng)中公眾參與的改善。
“我并不反對(duì)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)部所出臺(tái)的各項(xiàng)關(guān)于公眾參與改進(jìn)或者說嚴(yán)格要求的一些文件或者做法，但是它對(duì)根本解決問題，不能說完全沒有幫助，卻并非決定性的。”王亞男說。
項(xiàng)目組建議:
在土地、水利、建設(shè)等多領(lǐng)域均應(yīng)設(shè)置公眾參與環(huán)節(jié)，對(duì)于征地、補(bǔ)償?shù)壬鐣?huì)矛盾多的熱點(diǎn)問題，在審批過程中也進(jìn)行信息公開，充分聽取公眾意見，避免激化社會(huì)矛盾。
項(xiàng)目介紹
中歐環(huán)境治理項(xiàng)目是中國(guó)和歐盟共同資助的技術(shù)援助項(xiàng)目，由環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心(PRCEE)負(fù)責(zé)實(shí)施，項(xiàng)目將持續(xù)5年，于2015年12月結(jié)束。
中歐環(huán)境治理項(xiàng)目(EGP)的重點(diǎn)是環(huán)境信息公開、公眾參與環(huán)境規(guī)劃和決策、環(huán)境司法以及企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任四個(gè)領(lǐng)域。旨在通過借鑒歐盟環(huán)境治理政策及經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施中的伙伴成果，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)環(huán)境治理，強(qiáng)化公眾參與，增強(qiáng)企業(yè)責(zé)任心，以減少因損害環(huán)境及環(huán)境管理不善而對(duì)社會(huì)造成的危害。
中歐環(huán)境治理項(xiàng)目是中歐環(huán)境合作的一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，中歐環(huán)境治理公眾參與項(xiàng)目則是中歐環(huán)境治理項(xiàng)目中的一個(gè)子項(xiàng)目。這一項(xiàng)目將納入歐盟成員國(guó)在公眾參與和企業(yè)參與環(huán)境治理方面的經(jīng)驗(yàn)，以及這些經(jīng)驗(yàn)如何進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情。
