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中國電鍍網(wǎng)資訊：環(huán)境公益訴訟是保護(hù)環(huán)境的一把利劍，可以對污染者施加巨大的壓力。經(jīng)過修改后于今年1月1日正式實施的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”自此，環(huán)境民事訴訟不再限制“與本案有直接利害關(guān)系”，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”也具有了提起公益訴訟的資格，使我國公益訴訟向前邁出了一大步。恰逢《環(huán)境保護(hù)法》修改之際，為更好地保障公眾環(huán)境權(quán)益，在司法制度上借鑒西方關(guān)于集體訴訟、公益訴訟等訴訟方式，本版特約請專家對美國環(huán)境公益訴訟有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了梳理，以饗讀者。
美國的環(huán)境公民訴訟(Environmental Citizen Suit)對中國推行環(huán)境公益訴訟頗有借鑒意義。
美國的公民訴訟制度建立在“環(huán)境公共財產(chǎn)”、“公共信托”、“環(huán)境權(quán)”等理論基礎(chǔ)之上，性質(zhì)上屬于環(huán)境公益訴訟。它突破了傳統(tǒng)的訴訟觀念，以保護(hù)環(huán)境公益為目的和訴訟要件。并且，訴訟目的也往往不只是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些保護(hù)環(huán)境公益的法定作為，判決的效力亦不僅僅局限于訴訟的當(dāng)事人。
環(huán)境公民訴訟作為美國環(huán)境法的一大特色，在美國實踐了30多年，從實際效果來看，它能有效地調(diào)動公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情，對于防治環(huán)境污染有著積極的作用，同時也促進(jìn)環(huán)保行政機關(guān)提高行政執(zhí)法效率。
■歷經(jīng)怎樣的發(fā)展過程?
公害泛濫驅(qū)使擴大訴權(quán)
環(huán)境公民訴訟制度是美國環(huán)境法律的一項基本制度。環(huán)境公民訴訟制度的精髓在于“公益性”，即普通民眾為了保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)環(huán)境法律的實施，可以針對與自身無實質(zhì)利益關(guān)聯(lián)的環(huán)境違法行為提起訴訟。
這項制度賦予公民對違法排污者的排污行為以及未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦、州與地方環(huán)保局提起訴訟的權(quán)利，使公民可以借助法院對違法排污者以及環(huán)境監(jiān)管者實行有效的監(jiān)督，以達(dá)到控制污染、加強執(zhí)法、改善環(huán)境的目的。
美國環(huán)境公民訴訟制度產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代。當(dāng)時在美國，法院的功能被認(rèn)為是處理個人利益之間的糾紛，而沒有管理公共事務(wù)的職能。
并且，按照傳統(tǒng)侵權(quán)法理論，環(huán)境污染與環(huán)境破壞屬于“妨害行為”，而“妨害行為”又分為“公益妨害”和“私益妨害”。對于“公益妨害”，只有公共官員如各級檢察官，才享有代表社會提起旨在消除公益妨害的訴訟資格。對于個人，除非能夠證明其所受到的妨害不同于公眾所受到的損害，否則，就不享有提起旨在消除公益妨害的訴訟資格。
20世紀(jì)六七十年代是美國經(jīng)濟的高速發(fā)展時期，也是公害泛濫的時期，公害事件所引起的痛苦和不安讓公眾產(chǎn)生了嚴(yán)重的“生存”危機，公眾為了安全和健康，掀起了一場聲勢浩大、席卷全國、歷時久遠(yuǎn)的反對污染的環(huán)境運動。在這場運動中，除了大規(guī)模持續(xù)不斷的請愿、游行、示威、抗議外，在法律上，公眾強烈要求擴大環(huán)境訴訟起訴資格。
在這種壓力之下，1970年修訂的《清潔空氣法》中特別加入了公民訴訟條款。《清潔空氣法》第304條a款規(guī)定:任何公民都能夠以直接或間接受影響者的名義，甚至以“保護(hù)公眾利益”的名義，對包括公司和個人在內(nèi)的民事主體，就該法規(guī)定的事項提出訴訟;任何公民都可以對污染源超標(biāo)排放、違法排污和聯(lián)邦環(huán)保局不履行監(jiān)管職責(zé)的行為向法院提起訴訟。
逐漸納入立法實踐
此后，在20世紀(jì)七八十年代的美國環(huán)境立法浪潮中，絕大多數(shù)的環(huán)境法律都包含了公民訴訟條款。如1972年的《海洋傾廢法》和《噪聲控制法》、1973年的《瀕危物種法》、1976年的《資源保護(hù)與恢復(fù)法》、1977年的《清潔水法》、《有毒物質(zhì)控制法》等環(huán)境法律，均對環(huán)境公民訴訟做出了規(guī)定，內(nèi)容涉及空氣污染控制、危險廢物管理和處置、瀕危物種保護(hù)、社區(qū)通告(communitynotification)、環(huán)境污染治理和環(huán)境規(guī)劃。
迄今為止，美國聯(lián)邦19部環(huán)境法律中，只有《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》、《國家環(huán)境政策法》和《海洋哺乳動物法》等3部法律中沒有環(huán)境公民訴訟條款。
不僅如此，美國聯(lián)邦環(huán)境法律中關(guān)于環(huán)境公民訴訟的條款規(guī)定非常詳細(xì)，程序非常明確。
一般而言，美國環(huán)境法律中典型的環(huán)境公民訴訟條款是這樣描述的:任何人(任何公民)有權(quán)代表自己對任何人(包括美國政府及其政府機構(gòu))提起一項民事訴訟，以實施環(huán)境法律以及依據(jù)該成文法頒布的行政規(guī)章、其他諸如許可證以及行政命令等特定的法律要求。還有若干關(guān)于環(huán)境公民訴訟的程序、救濟等的條款。
環(huán)境公民訴訟制度的產(chǎn)生部分地承認(rèn)了這樣一個事實:美國政府永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)測每一個污染源，而居住在污染源附近的公民常常是監(jiān)督違法排污行為最經(jīng)濟、最有效的監(jiān)控者。
并未引發(fā)濫訴
在美國，環(huán)境公民訴訟對于推動環(huán)境執(zhí)法起到的作用是不可估量的。盡管在環(huán)境公民訴訟制度設(shè)立之初，一些人擔(dān)心此類訴訟的數(shù)量會非常龐大，法院將不堪濫訴行為的滋擾。但是，事實證明，這樣的擔(dān)心是沒有必要的，環(huán)境公民訴訟占美國環(huán)境訴訟總數(shù)的比例非常小。
筆者請美國司法部(根據(jù)美國《清潔空氣法》和《清潔水法》的規(guī)定，環(huán)境公民起訴的起訴書副本需要抄送司法部)統(tǒng)計了美國2008年～2010年依據(jù)《清潔空氣法》和《清潔水法》起訴的環(huán)境公民訴訟案件，總數(shù)為227起。其中，依據(jù)《清潔空氣法》起訴的36起，依據(jù)《清潔水法》起訴的191起。美國司法部2008年共收到環(huán)境公民訴訟起訴書73件，2009年81件，2010年73件。而與此形成鮮明對照的是，僅2008年一年美國環(huán)境保護(hù)署就向美國司法部移交了216宗刑事案和411宗民事執(zhí)法案，由司法部向法院提起訴訟。
與過去比，環(huán)境公民訴訟案件的總數(shù)并沒有大幅度增加。在1996年～1998年間，美國環(huán)境公民訴訟案件總數(shù)為228起，其中依據(jù)《清潔空氣法》起訴的12起，依據(jù)《清潔水法》起訴的216起。
成為執(zhí)法重要補充
可以說，美國環(huán)境公民訴訟已成為環(huán)境執(zhí)法的重要補充，環(huán)境公民訴訟制度已成為環(huán)保部門與社會公眾共同打擊環(huán)境違法行為的有效機制。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1993年1月20日～1995年5月5日，基于《清潔水法》的公民訴訟已使300萬美元的民事罰金上交至美國國庫，1000萬美元罰金上交州政府，6100萬美元作為量化的禁令救濟(injunctiverelief)用于解決環(huán)境危害，還有未作統(tǒng)計的其他額外禁令救濟，數(shù)額也許更大。
美國環(huán)境公民訴訟制度，賦予公民或者團體對違反法定義務(wù)的污染者或怠于執(zhí)法的環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)提起訴訟的權(quán)力，使公民或者團體借助法院的司法權(quán)，得以扮演“私人檢察官”、“私方司法部長”的角色，對環(huán)境違法者提起“公”訴，成為環(huán)境法律的特殊執(zhí)法主體，從而監(jiān)督和推動有關(guān)環(huán)境法律的實施，在排除環(huán)境侵害、促進(jìn)環(huán)境公益的同時，更好地維護(hù)公民的生命、健康、財產(chǎn)及良好生活環(huán)境等合法權(quán)益。
■涉及哪些主要內(nèi)容?
1、環(huán)境公民訴訟的原告資格
原告資格的確立是美國環(huán)境公民訴訟制度中最關(guān)鍵的問題。
1970年《清潔空氣法》最先納入公民訴訟條款時，法律條文中僅規(guī)定“任何人有權(quán)代表自己對任何人(包括美國政府及其政府機構(gòu))提起民事訴訟”，對原告與訴訟標(biāo)的之間的利益關(guān)聯(lián)并未做出任何規(guī)定。但兩年后，《清潔水法》修正案中的公民訴訟條款對提起環(huán)境公益訴訟公民的資格做出了限制性規(guī)定，將“公民”定義為其利益被影響或可能被影響者。換句話說，只有“其利益被影響或有被影響的可能”的公民，才有資格向法院提起訴訟。
美國國會之所以會做出這種限制性規(guī)定的原因是，1972年《清潔水法》修正案完成立法程序的前6個月，最高法院做出了著名的賽拉俱樂部訴莫頓案(SierraClubV.Morton)的判決。
在此案中，最高法院判決原告需因被告的行為而受到“實際損害”才有資格提起訴訟。所謂“實際損害”并不局限于經(jīng)濟上的損害，環(huán)境舒適等非經(jīng)濟上的損害也包括在內(nèi)。但是，環(huán)保團體僅僅基于其對環(huán)境事務(wù)的關(guān)心，并不能主張其對環(huán)境免受破壞具有利益關(guān)系從而獲得原告資格。
經(jīng)過之后一系列有關(guān)環(huán)境公民訴訟案件的判決，最高法院逐漸確立了判定原告是否適格的“三步法則”，即原告適格必須滿足實際損害、因果關(guān)系和可補償性三個條件。
首先，原告應(yīng)當(dāng)受有具體的、特別的、區(qū)別于一般民眾的“實際損害”。
其次，這種損害必須可以“合理地歸因于”被告的行為，即原告所主張的違法行為和所受損害之間必須存在一定的因果關(guān)系。
第三，這一損害可以為法院的有利判決所救濟。
在確立和適用上述“三步法則”的過程中，法院對“實際損害”的類型采取了寬容態(tài)度，明確承認(rèn)對審美利益的損害等非傳統(tǒng)類型的損害亦可作為訴訟救濟的對象。但原告在證明實際損害時，必須證明其與被損害的環(huán)境或自然資源之間有著“合理的關(guān)聯(lián)”，并要求這種關(guān)聯(lián)是具體的而非抽象的。原告要想證明這種關(guān)聯(lián)性，常常需要證明其團體的成員居住在環(huán)境受損害的地區(qū)附近或在該地區(qū)進(jìn)行娛樂或科研活動，僅僅主張抽象的環(huán)境理念并不能構(gòu)成原告適格。
2、環(huán)境公民訴訟的起訴事由
依據(jù)美國《清潔水法》第505條的有關(guān)規(guī)定，公民訴訟的起訴事由可分為兩大類:一是以違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或限制的包括個人、企業(yè)、美國政府或其他各級政府機關(guān)在內(nèi)的污染源為被告，主張其違反法定或主管機關(guān)核定的污染防治義務(wù);二是以聯(lián)邦環(huán)保局長為被告，主張其怠于執(zhí)行法定的非裁量性義務(wù)。
以污染源為被告的環(huán)境公民訴訟，由于不涉及行政機關(guān)職權(quán)行為問題，法院對其限制比較少，只要國會通過立法賦予公民原告資格，公民就可以起訴。
以聯(lián)邦環(huán)保局長為被告的訴訟，由于涉及行政機關(guān)職權(quán)的行使，法院對之持謹(jǐn)慎態(tài)度。公民原告要提起這類訴訟，除須滿足上文所述的原告資格的要求外，還應(yīng)保證其所訴行為具有“可訴性”。根據(jù)上述《清潔水法》第505條(a)，具有可訴性的行為是環(huán)保局長怠于執(zhí)行“本法所賦予的非裁量性職責(zé)”。以“非裁量性”作為是否具有可訴性的標(biāo)準(zhǔn)，是維護(hù)行政主管機關(guān)行政權(quán)和提高行政效率必不可少的條件。
同時，立法者在多處明確規(guī)定行政主管機關(guān)依法公布各種污染物排放情況或者具體履行某一行為的期限，以促進(jìn)行政主管機關(guān)積極履行職責(zé)。公民訴訟也可以依此要求法院判令行政主管機關(guān)依法定期限采取行動。環(huán)保局長若不依照法院判決行事，則有可能構(gòu)成藐視法庭，甚至因此坐牢。在法律無具體期限規(guī)定的情況下，法庭也常通過法律解釋的途徑，判令環(huán)保局長積極履行職責(zé)。
3、起訴的條件和程序
美國環(huán)境公民訴訟制度對環(huán)境污染防治有著積極的作用。但是，過多的公民訴訟，將會使法院負(fù)擔(dān)過重，使行政主管機關(guān)在應(yīng)訴上花費過多時間和金錢，以至影響行政行為的效率，同時，也會大大地增加法院的負(fù)擔(dān)。而且公民訴訟如果適用過多過濫，也會適得其反，不能達(dá)到應(yīng)有的效果。
因此，美國聯(lián)邦法律對于環(huán)境公民訴訟設(shè)立了必要的起訴條件和程序規(guī)定，以有效確保政府機構(gòu)在執(zhí)法上發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時防止公民個人為了不正當(dāng)?shù)膫€人利益而濫用執(zhí)法權(quán)力，具體內(nèi)容如下:
——私人原告必須在起訴前將書面的“起訴意愿通知”送交被主張的違法者以及聯(lián)邦政府和州政府的環(huán)境保護(hù)主管部門，在該“起訴意愿通知”送交之日起滿60日，起訴人方可向法院提起訴訟。聯(lián)邦政府和州政府的環(huán)境保護(hù)主管部門可以選擇是否由自己對環(huán)境違法者提起民事訴訟，同時也使當(dāng)事方在訴訟前有機會進(jìn)行談判，并允許被告做出糾正違法行為的努力，從而無需提起公民訴訟，減少法院訟累。法院也可以拒絕受理違法者已在60日期限內(nèi)糾正其違法行為的環(huán)境公民訴訟。
——如果聯(lián)邦政府或州政府已經(jīng)對污染者進(jìn)行了起訴，并且正在“勤勉執(zhí)行”(diligentlyprosecuting)，那么私人原告一般不能再提起環(huán)境公民訴訟。不過，當(dāng)政府的執(zhí)法行為仍在進(jìn)行中的時候，私人原告可以介入。
——有些法案規(guī)定，環(huán)境公民訴訟的司法和解必須事先通知聯(lián)邦政府。
如修改后的《清潔水法》規(guī)定，環(huán)境公民訴訟的私人原告應(yīng)當(dāng)將向法院遞交的起訴書的復(fù)印件分別送交一份給檢察長和環(huán)保局長;私人原告與被告之間達(dá)成的協(xié)議，如果美國政府不是其中一方，則只有在檢察長和環(huán)保局長收到該協(xié)議的復(fù)印件之后45日，該協(xié)議方可生效。
——私人原告通常不能獲得補償性賠償金。民事處罰的罰金必須上交聯(lián)邦政府國庫。
據(jù)美國司法部統(tǒng)計，在2008年～2010年的227起環(huán)境公民訴訟中，其中153起案件雙方達(dá)成和解，司法部已經(jīng)收到了和解協(xié)議，并提出了自己的建議;22起案件有可能和解，但司法部還沒有受到正式的和解協(xié)議;兩起案件原告勝訴，16起案件被告勝訴;還有30起案件仍在審理中。
4、環(huán)境公民訴訟的救濟手段
——頒發(fā)禁止令。聯(lián)邦法律中所有公民訴訟條款均授權(quán)法院發(fā)布禁止令，以停止污染行為或要求行政主管機關(guān)采取具體措施以貫徹法令要求。
——采取補救措施。對于一些沒有必要頒布禁止令的情況，最高法院認(rèn)為可以采取相應(yīng)的補救措施。比如，可以通過頒發(fā)許可證來實施國家保護(hù)環(huán)境政策的，則要求采取補救措施。
——罰金。公民訴訟原以禁令為主要救濟手段，在早期的《清潔空氣法》中的公民訴訟條款中并沒有科以罰金的明文規(guī)定，但隨后頒布的《資源保護(hù)與恢復(fù)法》、《清潔水法》在公民訴訟條款中明文授權(quán)法院科以罰金。
在1987年的《清潔水法》修正案通過以前，法院是按日科以至1萬美元的罰金，1987年的《清潔水法》修正案則將最高額度調(diào)至2.5萬美元，大大增加了公民訴訟的威懾力。之后在《清潔空氣法》修正時，也加入了允許法院在公民訴訟中對被告科以罰金的規(guī)定。同時，為保證公民訴訟的公益性，所有這些法律都規(guī)定，法院所科以的罰金均歸屬國庫，而非判歸原告。
5、環(huán)境公民訴訟的費用
環(huán)境公民訴訟是一種公益性質(zhì)的訴訟，起訴人提起訴訟的目的是維護(hù)公益，而非獲取利益。但是，提起這類訴訟會給起訴人帶來諸多費用，如前期調(diào)查、因果關(guān)系證明都涉及高新科技知識和方法的綜合運用，其所需費用往往數(shù)目巨大，加上訴訟費用和律師費數(shù)額也較龐大，非經(jīng)濟能力微薄的公民原告所能承受。
而根據(jù)美國最高法院判發(fā)律師費用的有關(guān)規(guī)定，即使是勝訴的一方原則上也不得向敗訴的一方請求律師費用。法院只在極特殊的情形下，如當(dāng)事人一方故意違背法院命令，或當(dāng)事人一方濫用訴訟程序，才判發(fā)律師費用于勝訴的當(dāng)事人。
但是，為了鼓勵環(huán)境公益訴訟，國會在許多公民訴訟條款中都授權(quán)法院在“其認(rèn)為適當(dāng)時”判發(fā)律師費用于當(dāng)事人。
國會以“法院認(rèn)為適當(dāng)”作為判發(fā)律師費的標(biāo)準(zhǔn)，賦予了法院極大的自由裁量權(quán)。國會在《有毒物質(zhì)控制法》、《瀕危物種法》等16項環(huán)境保護(hù)法律中都授權(quán)法院“在其認(rèn)為適當(dāng)時”向當(dāng)事人判發(fā)律師費用。這種“認(rèn)為適當(dāng)時”標(biāo)準(zhǔn)對以私人污染者為對象和以政府部門為對象的訴訟都適用。
除了律師費用外，法院還可以酌定專家鑒定費。1986年通過的《超級基金修正與再授權(quán)法》明文規(guī)定最高可提供公民團體5萬美元的技術(shù)支援補助款，用于支付其參與評估污染場所遭受潛在危害的花費。
實際上，由于違法排污行為的常發(fā)性、隨機性、難以監(jiān)督性，政府其實不可能擁有足夠的執(zhí)法資源以監(jiān)督到每一個污染源，執(zhí)法成本也較高，而居住在污染源附近的公民常常是監(jiān)督違法排污行為最經(jīng)濟、最有效的監(jiān)控者。美國環(huán)境公民訴訟制度，賦予公民或者環(huán)保團體對違反法定義務(wù)的污染者或怠于執(zhí)法的環(huán)境保護(hù)行政機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，使公眾參與環(huán)境決策不僅局限于聽證，而且可以通過提起公益訴訟來更積極、更強有力地介入環(huán)境法律的執(zhí)行，成為環(huán)境法律的特殊執(zhí)法主體，從而監(jiān)督和推動有關(guān)環(huán)境法律的實施，提高環(huán)境監(jiān)管的效率。
