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中國(guó)電鍍網(wǎng)資訊：全國(guó)人大代表對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償問題給予了持續(xù)關(guān)注。
去年全國(guó)“兩會(huì)”期間，張慶偉、汪惠芳、杜國(guó)玲等102位代表提出了建議制定生態(tài)補(bǔ)償法的議案。在今年的全國(guó)“兩會(huì)”上，多名人大代表又同時(shí)建議國(guó)家加大生態(tài)補(bǔ)償力度。
時(shí)值今日，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律尚未出臺(tái)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和實(shí)施困難重重，完善生態(tài)補(bǔ)償制度的呼聲越來越高。生態(tài)補(bǔ)償究竟走到了哪一步?難點(diǎn)在哪里?如何推進(jìn)?針對(duì)這些問題，記者在今年“兩會(huì)”上采訪了多位人大代表。
■生態(tài)補(bǔ)償走到了哪一步?
生態(tài)補(bǔ)償制度亟待建立和完善。雖有一些省份出臺(tái)了流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定，但進(jìn)展緩慢
從國(guó)情及環(huán)境保護(hù)實(shí)際形勢(shì)出發(fā)，目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制重點(diǎn)領(lǐng)域有4個(gè)方面，分別為自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償和流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償。
“通過實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償可以協(xié)調(diào)解決生態(tài)脆弱區(qū)人們的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與維護(hù)生態(tài)平衡的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。”全國(guó)人大代表、四川省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)鐘勤建告訴記者。
但目前生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定和措施并不到位。鐘勤建指出，一些原來以林業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的地區(qū)，國(guó)家實(shí)行森林禁伐、限伐后，當(dāng)?shù)刎?cái)政和群眾收入減少，卻沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償。
還有一些地方實(shí)行退耕還林后，補(bǔ)償力度不夠。一些水源涵養(yǎng)區(qū)為了保護(hù)生態(tài)，大型工業(yè)項(xiàng)目被限制乃至關(guān)停，不僅使有關(guān)市縣財(cái)政收入受到影響，農(nóng)民收入也有所減少。一些自然保護(hù)區(qū)長(zhǎng)期以來管護(hù)能力嚴(yán)重不足，重要物種、生態(tài)系統(tǒng)難以得到有效保護(hù)。
全國(guó)人大代表、河南省信陽(yáng)市人民政府市長(zhǎng)喬新江深有感觸。他告訴記者，大別山區(qū)作為國(guó)家水土保持和水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，在生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)起維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重任。大別山區(qū)大部分面積的主體功能區(qū)是限制開發(fā)區(qū)，再加上人口眾多、地域較廣等因素，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)環(huán)境脆弱等現(xiàn)象沒有得到根本改觀。
“要使這一地區(qū)生態(tài)得到保護(hù)，僅靠區(qū)域某個(gè)省或市的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要有國(guó)家層面的更大支持，國(guó)家應(yīng)加快建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。”喬新江說。
在現(xiàn)實(shí)中，無論哪個(gè)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度，都亟待建立和完善。資料顯示，近年來，雖有一些省份出臺(tái)了流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定，但進(jìn)展緩慢。早有專家指出，生態(tài)補(bǔ)償知易行難，誰來補(bǔ)、怎么補(bǔ)、補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少的問題不好解決，使生態(tài)補(bǔ)償容易陷入“只說不做”的困境。
■實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償難在哪兒?
補(bǔ)償形式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、市場(chǎng)機(jī)制不完善等問題凸顯，同時(shí)利益上的糾結(jié)也使得實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度存在諸多難點(diǎn)
鐘勤建告訴記者，生態(tài)補(bǔ)償制度推進(jìn)目前還存在許多難以解決的問題，包括補(bǔ)償形式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、市場(chǎng)機(jī)制不完善等。
鐘勤建說，首先，目前的生態(tài)補(bǔ)償方式以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，缺乏區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會(huì)群體和利益主體之間的橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制。很多大型礦產(chǎn)開采和水電開發(fā)企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償主要通過稅收形式體現(xiàn)，然而他們?cè)陂_發(fā)過程中留給地方的稅收比例很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到于國(guó)外資源補(bǔ)償費(fèi)征收率10%~16%的標(biāo)準(zhǔn)，有悖于“受益者付費(fèi)”的原則。
其次，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏科學(xué)依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化度不夠，又不能因地制宜，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)許多問題和矛盾。由于缺乏統(tǒng)一的交易協(xié)商平臺(tái)，目前難以制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上采取“一刀切”的政策，這樣的補(bǔ)償方式會(huì)導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)“過補(bǔ)償”，而另一些地區(qū)出現(xiàn)“低補(bǔ)償”。
全國(guó)人大代表、湖南省懷化市市長(zhǎng)李暉說，懷化市70%以上的土地是林地，70%以上的縣(市、區(qū))是重點(diǎn)林區(qū)縣，70%以上的農(nóng)村人口生活在林區(qū)。但由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)有一定的困難，面臨著補(bǔ)償范圍窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償資金來源少、補(bǔ)償資金使用分散等問題。以部門為主導(dǎo)的補(bǔ)償，責(zé)任主體不明確，在監(jiān)督管理、資金投入、項(xiàng)目整治上難以形成合力，使生態(tài)補(bǔ)償效率低下。
全國(guó)人大代表、安徽省環(huán)保廳廳長(zhǎng)繆學(xué)剛一針見血地指出，生態(tài)補(bǔ)償難在利益上。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，上游往往認(rèn)為發(fā)展被限制了，發(fā)展空間變小了。下游往往覺得，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境是上游本就應(yīng)該做的事情。上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，生產(chǎn)生活條件較差，而下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，也應(yīng)節(jié)約用水，嚴(yán)格防治水污染，讓上游地區(qū)在情感上增強(qiáng)接受度。
■生態(tài)補(bǔ)償怎么推進(jìn)?
要完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拓寬補(bǔ)償覆蓋面，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式，加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策立法
生態(tài)補(bǔ)償怎么推進(jìn)?針對(duì)這一問題，多位人大代表都表達(dá)了自己的看法。
鐘勤建提出，要通過政策、市場(chǎng)、法律3種手段推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償。一是完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬補(bǔ)償覆蓋面。對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)居民實(shí)施移民搬遷，完善提高移民補(bǔ)償政策。進(jìn)一步明確補(bǔ)償責(zé)任主體，確保補(bǔ)償資金及時(shí)兌現(xiàn)。推動(dòng)地方同級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，可以率先對(duì)跨省界中型流域、城市飲用水水源地和轄區(qū)小流域的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行相關(guān)試點(diǎn)工作。針對(duì)西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題，開征生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。
二是積極探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式。建立生態(tài)服務(wù)的市場(chǎng)交易制度，完善補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。比如流域生態(tài)服務(wù)，最直接的體現(xiàn)就是上游提供優(yōu)質(zhì)足量的水資源，按照雙方協(xié)議，由下游地區(qū)支付上游地區(qū)保護(hù)和改善環(huán)境的投入。同時(shí)加強(qiáng)造血補(bǔ)償機(jī)制的培育，把更多的資金投入到造血型補(bǔ)償機(jī)制的培育中，以形成對(duì)相關(guān)保護(hù)區(qū)域培養(yǎng)造血功能的激勵(lì)，逐漸建立適合當(dāng)?shù)刈陨戆l(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。
三是加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策立法。在環(huán)境保護(hù)法修改中強(qiáng)化和細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)。建立生態(tài)補(bǔ)償糾紛仲裁制度，進(jìn)一步暢通不同主體之間的溝通、對(duì)話、協(xié)商渠道，為區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會(huì)群體和利益主體之間產(chǎn)生的利益糾紛提供解決渠道。通過不斷解決個(gè)案，最終形成有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償合理標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)和慣例。
針對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，喬新江建議，在財(cái)政政策上，加快制訂操作性強(qiáng)、保障公平的生態(tài)補(bǔ)償制度，加大對(duì)這些區(qū)域的均衡性轉(zhuǎn)移支付、利益補(bǔ)償和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度。制定鼓勵(lì)探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制，受益地區(qū)應(yīng)采取資金補(bǔ)助、定向援助、對(duì)口支援等多種形式，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。
在產(chǎn)業(yè)政策上，結(jié)合主體功能區(qū)定位編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，支持這些區(qū)域發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及旅游業(yè)、林產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。在投資政策上，重點(diǎn)在交通、能源、水利、環(huán)保以及公共服務(wù)設(shè)施等方面加大投資力度，不斷改善這些地區(qū)基礎(chǔ)條件。
李暉建議，加大對(duì)生態(tài)屏障地區(qū)的支持力度，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目布局等方面給予傾斜。進(jìn)一步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，選擇一些生態(tài)重點(diǎn)地區(qū)開展試點(diǎn)工作，進(jìn)行探索性嘗試，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供方法和經(jīng)驗(yàn)。
繆學(xué)剛指出，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度，涉及跨縣、市、省甚至跨國(guó)，總體上應(yīng)在國(guó)家層面上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，具體上下游之間進(jìn)行協(xié)商，根本上要兼顧各方利益。
