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各地紛紛成立環(huán)保法庭，正為維護(hù)公民環(huán)境權(quán)發(fā)揮著重要作用
中國電鍍網(wǎng)資訊：中國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“基本法”——《環(huán)境保護(hù)法》終于迎來了大修。對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的修改應(yīng)該抓住關(guān)鍵、突出重點(diǎn)，彰顯這部基本法是保護(hù)人民切身利益，即關(guān)乎民生的法、維護(hù)公民基本權(quán)利的法，其關(guān)鍵在于確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)。制定具體的環(huán)境法律制度可以循序漸進(jìn)，而明確公民環(huán)境權(quán)是《環(huán)境保護(hù)法》修改中最重大、最關(guān)鍵的問題。
公民環(huán)境權(quán)入法有利于控制污染、加強(qiáng)執(zhí)法、改善環(huán)境、促進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展，并且符合國際社會(huì)潮流。我國《憲法》中已經(jīng)寫入了人權(quán)，而環(huán)境權(quán)本身就是人權(quán)的一個(gè)重要組成部分，在修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)應(yīng)當(dāng)明確公民環(huán)境權(quán)，即“公民有享受良好環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。
1 以人為本應(yīng)有之義
中國政府高度重視保障公民的環(huán)境權(quán)利。在2012年4月25日舉行的斯德哥爾摩+40可持續(xù)發(fā)展伙伴論壇上，溫家寶總理提出要“保障人人享有平等的環(huán)境權(quán)利”。溫總理明確表示:“人不僅有基本的政治、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展權(quán)利，還應(yīng)當(dāng)有基本的環(huán)境權(quán)利，有權(quán)獲得良好的生活環(huán)境，有權(quán)不遭受污染的危害，有權(quán)參與對(duì)影響環(huán)境行為的監(jiān)督管理。要提高公民的環(huán)境權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)公民環(huán)境權(quán)利的保障，以更加合理地利用環(huán)境，更加自覺地保護(hù)環(huán)境，為可持續(xù)發(fā)展注入強(qiáng)大而持久的動(dòng)力。”
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)并授權(quán)，國務(wù)院新聞辦公室2012年6月11日公布了《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012~2015年)》。此計(jì)劃明確環(huán)境權(quán)利為一項(xiàng)重要的基本人權(quán)，要求“采取積極措施，更有效地保障全體社會(huì)成員的工作權(quán)利、基本生活水準(zhǔn)權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、健康權(quán)利、受教育權(quán)利、文化權(quán)利、環(huán)境權(quán)利，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。”并進(jìn)一步詳細(xì)論述通過修改《環(huán)境保護(hù)法》、有效防治重金屬污染、加大水污染防治力度、改善大氣質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)建設(shè)、加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)、加強(qiáng)放射性污染防治、嚴(yán)格監(jiān)管危險(xiǎn)化學(xué)品、完善環(huán)境監(jiān)察體制機(jī)制等措施，以“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，著力解決重金屬、飲用水源、大氣、土壤、海洋污染等關(guān)系民生的突出環(huán)境問題，保障環(huán)境權(quán)利”。
在現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利法定原則下，公民環(huán)境權(quán)的法律化是使公民環(huán)境權(quán)得到保障的前提條件，也是國家擔(dān)當(dāng)環(huán)境管理職責(zé)的法律依據(jù)。在“以人為本”的和諧社會(huì)語境下，環(huán)境立法應(yīng)以保障公民環(huán)境權(quán)為起點(diǎn)和歸宿。
我國《憲法》中已經(jīng)寫入了人權(quán)，《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012~2015年)》也將環(huán)境權(quán)利作為一項(xiàng)重要的基本人權(quán)。因此，公民環(huán)境權(quán)是人權(quán)的一個(gè)重要組成部分，是公民所享有的一項(xiàng)基本人權(quán)，理應(yīng)入法。環(huán)境保護(hù)法作為國家環(huán)境保護(hù)的基本法，實(shí)際上具有“母法”的地位，是單項(xiàng)法以及相關(guān)立法的根基之所在。因此，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境權(quán)作為公民基本權(quán)利在《環(huán)境保護(hù)法》中予以明文規(guī)定。
2 有利解決環(huán)境問題
環(huán)境問題的產(chǎn)生及惡化，使公民產(chǎn)生了對(duì)環(huán)境予以保護(hù)的權(quán)利要求，環(huán)境科學(xué)以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使國家具備了保護(hù)環(huán)境權(quán)的技術(shù)手段和物質(zhì)基礎(chǔ)。及時(shí)將這一應(yīng)有權(quán)利確定為法律權(quán)利，有利于解決環(huán)境問題，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量得以改善。美國和日本的立法實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。
20世紀(jì)60、70年代，是美國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展時(shí)期，同時(shí)也是公害泛濫時(shí)期，公害事件所引起的痛苦和不安讓公眾產(chǎn)生了嚴(yán)重的“生存”危機(jī)。公眾為了安全和健康，掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大、席卷全國、歷時(shí)久遠(yuǎn)的反對(duì)污染的環(huán)境運(yùn)動(dòng)。在持續(xù)不斷的請(qǐng)?jiān)浮⒂涡小⑹就⒖棺h中，公眾強(qiáng)烈要求在法律上賦予公民環(huán)境權(quán)。在此壓力下，1969年，美國國會(huì)通過的《國家環(huán)境政策法》中明確了公民環(huán)境權(quán)。
無獨(dú)有偶，20世紀(jì)60年代的日本，也正是一方面享受經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之樂，一方面飽受公害泛濫之痛，公眾反對(duì)污染的環(huán)境運(yùn)動(dòng)也是此起彼伏。在此背景下，日本在法律中也明確了公民環(huán)境權(quán)。
美、日為什么會(huì)如此的同出一轍呢?理由很簡(jiǎn)單，環(huán)境資源的使用具有典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)上的外部性的特征，行為人享有其活動(dòng)的利益，如果管制失靈，其不利后果由全社會(huì)承擔(dān)。我們的環(huán)境法律體系是以政府管制構(gòu)成環(huán)境法律基本內(nèi)容的，通過這么多年的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，打擊環(huán)境違法行為總感到力不從心，環(huán)境質(zhì)量總是難以改善到群眾滿意的程度。這固然與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大有關(guān)系，但是根本原因是，在人力資源、信息收集、執(zhí)法成本等等問題的制約下，政府管制也會(huì)失靈。這并不是中國獨(dú)有現(xiàn)象，這是世界各國政府管制中的普遍規(guī)律。美國的能源管制就是始終難以跳出政府管制——管制失靈——市場(chǎng)管制——市場(chǎng)失靈——政府再管制的循環(huán)圈。
我國環(huán)境立法基本上與工業(yè)化時(shí)代同步，這是比發(fā)達(dá)國家優(yōu)越的地方，但是，環(huán)境質(zhì)量總體上仍是局部有所改善、總體尚未遏制，環(huán)境群體性事件也呈增多發(fā)趨勢(shì)。在此背景下，在法律中賦予環(huán)境權(quán)勢(shì)在必行。因?yàn)檎肋h(yuǎn)不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)測(cè)每一個(gè)污染源，而居住在污染源附近的公民常常是違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)控者。在《環(huán)境保護(hù)法》中明確公民環(huán)境權(quán)，賦予公民對(duì)違法排污者的排污行為以及對(duì)未履行法定義務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，為公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理、提起環(huán)境公益訴訟、開展環(huán)境維權(quán)行為奠定法律基礎(chǔ)，對(duì)于有效打擊環(huán)境違法行為、控制污染、加強(qiáng)執(zhí)法、改善環(huán)境，將起到不可估量的作用。
3 昭示保障人權(quán)態(tài)度
在《環(huán)境保護(hù)法》中明確環(huán)境權(quán)，對(duì)于我國開展環(huán)境外交也有著重要意義。首先，在《環(huán)境保護(hù)法》中明確環(huán)境權(quán)，將向國際社會(huì)昭示中國保護(hù)和改善環(huán)境的決心，在中國環(huán)境保護(hù)的基本法——《環(huán)境保護(hù)法》中明確環(huán)境權(quán)，則表示作為基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)將是一切主體需要遵從的準(zhǔn)則。
其次，在《環(huán)境保護(hù)法》中明確環(huán)境權(quán)是我國履行國際義務(wù)的體現(xiàn)，國際條約和國際法規(guī)范大多不能在國內(nèi)直接適用，而需要經(jīng)由國內(nèi)立法予以明確。《環(huán)境保護(hù)法》作為最高地位的環(huán)境法律，直接反映我國履行國際義務(wù)的態(tài)度。在《環(huán)境保護(hù)法》中明確環(huán)境權(quán)，可以顯示出中國作為一個(gè)大國的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
其三，某些國家常以人權(quán)狀況攻擊我國，而我國奉行生存權(quán)為最大人權(quán)，將作為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之基礎(chǔ)與保障的環(huán)境權(quán)在法律中予以明確，將向世界昭示我國人權(quán)保障的積極態(tài)度。
地方立法已有實(shí)踐
近年來，我國地方立法對(duì)于環(huán)境權(quán)已有立法實(shí)踐。《上海市環(huán)境保護(hù)條例》、《福建省環(huán)境保護(hù)條例》、《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《吉林市環(huán)境保護(hù)條例》，都明確規(guī)定了公民(或者單位和個(gè)人)的環(huán)境權(quán)。這些地方的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)踐也說明，賦予公民(或者單位和個(gè)人)環(huán)境權(quán)，對(duì)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作、加大對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)督、改善環(huán)境質(zhì)量是有積極作用和意義的。
值得一提的是，在1990年7月10日中央軍委發(fā)布的《中國人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》總則中就明確規(guī)定:“軍內(nèi)一切單位和個(gè)人，都有保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)，都有對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉、控告和在符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境中工作與生活的權(quán)利”。在修訂后于2004年9月16日頒布實(shí)施的《中國人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》中，進(jìn)一步將環(huán)境權(quán)予以細(xì)化，明確規(guī)定“軍隊(duì)所有單位和人員都有保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)，都有在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境中工作和生活的權(quán)利、對(duì)環(huán)境質(zhì)量知情的權(quán)利以及獲得環(huán)境損害補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控告。”
地方立法和相關(guān)立法中環(huán)境權(quán)立法情況
■相關(guān)鏈接
環(huán)境權(quán)的形成和發(fā)展
環(huán)境權(quán)理論的思想萌芽可追溯到20世紀(jì)初。早在1902年，日本的學(xué)者宮崎民藏就在其撰寫的《人類的大權(quán)》一文中提出“地球?yàn)槿祟愃灿?rdquo;的觀點(diǎn)，他主張“土地公平享有”，認(rèn)為地球?yàn)?ldquo;天下生存的全人類所共有”。宮崎民藏關(guān)于地球共有權(quán)的主張對(duì)環(huán)境權(quán)理論的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
進(jìn)入20世紀(jì)60年代，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，逐步成為威脅人類生存、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響社會(huì)穩(wěn)定的直接因素。在發(fā)達(dá)國家公害事件不斷發(fā)生、污染嚴(yán)重，發(fā)展中國家貧困與人口壓力巨大、資源破壞嚴(yán)重的形勢(shì)下，世界各國一方面致力于探索治理環(huán)境污染的科學(xué)技術(shù)方法，一方面也在努力尋求解決環(huán)境問題的理論依據(jù)和法律依據(jù)。
20世紀(jì)70年代初，著名國際法學(xué)者、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者雷諾·卡辛向海牙研究院提交了一份報(bào)告，提出要將現(xiàn)有的人權(quán)原則加以擴(kuò)展，將人類享有免受污染和在健康和良好的環(huán)境中生存的環(huán)境權(quán)包括在內(nèi)。
20世紀(jì)60年代，國際社會(huì)也展開了關(guān)于環(huán)境權(quán)法律依據(jù)的大討論。1966年，聯(lián)合國大會(huì)第一次辯論人類環(huán)境問題，在各成員國充分發(fā)表意見的基礎(chǔ)上，大會(huì)取得共識(shí)，認(rèn)為有必要召開一次專門會(huì)議共商環(huán)境保護(hù)大計(jì)，這就是1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議的由來。
1970年3月，國際社會(huì)科學(xué)評(píng)議會(huì)在東京召開了“公害問題國際座談會(huì)”，會(huì)后發(fā)表的《東京宣言》明確提出:“我們請(qǐng)求，把每個(gè)人享有的健康和福利等不受侵害的環(huán)境權(quán)和當(dāng)代人傳給后代的遺產(chǎn)應(yīng)是一種富有自然美的自然資源的權(quán)利，作為一種基本人權(quán)，在法律體系中確定下來。”由此，更為明確地提出了環(huán)境權(quán)的要求。
歐洲人權(quán)會(huì)議經(jīng)過十多年的討論和研究后，終于在70年代初，接受了環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)，并組織了80人的專家委員會(huì)，致力于將“人類免受環(huán)境危害的在這個(gè)星球上繼續(xù)生存下去的權(quán)利”作為新的人權(quán)原則進(jìn)行國際法編纂。
1972年聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開了人類環(huán)境會(huì)議，113個(gè)國家和國際機(jī)構(gòu)的1300多名代表參加了會(huì)議。聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議通過了《人類環(huán)境宣言》，宣言第1條莊嚴(yán)宣告:“人類有權(quán)在一種能夠過著尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。”
1982年召開的內(nèi)羅畢人類環(huán)境特別會(huì)議和1992年召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)所發(fā)表的《內(nèi)羅畢宣言》和《里約宣言》，都重申了《人類環(huán)境宣言》中關(guān)于環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)。
近年來，關(guān)于防止臭氧層破壞、保護(hù)海洋環(huán)境資源、保護(hù)南極環(huán)境資源、保護(hù)生物多樣性、保護(hù)月球和其他天體等國際公約，大多亦包含有承認(rèn)公民、法人及其他組織和國家的環(huán)境利益和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)、全人類的環(huán)境利益、人類子孫后代的環(huán)境利益等內(nèi)容的條款。
國際立法概況
自1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議通過的《人類環(huán)境宣言》鄭重提出環(huán)境權(quán)，相繼被一些國家在其國家根本大法——憲法中予以明確。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有53個(gè)國家在憲法中明確了環(huán)境權(quán)，有60多個(gè)國家在其環(huán)境保護(hù)法律中明確了環(huán)境權(quán)。
一、憲法明確規(guī)定
通過憲法明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，是確認(rèn)環(huán)境權(quán)的最理想方式。目前，在憲法中明確環(huán)境權(quán)的主要以發(fā)展中國家為多，尤其以非洲最為突出。
世界上最早在憲法中確認(rèn)環(huán)境權(quán)的國家是原南斯拉夫。1974年《南斯拉夫社會(huì)主義聯(lián)邦共和國憲法》第192條規(guī)定:“人有得到健康的生活環(huán)境的權(quán)利。社會(huì)共同體為行使這一權(quán)利保證條件。”
在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開后，不少國家在制定或者修改憲法時(shí)增加了有關(guān)環(huán)境權(quán)的條款。在憲法中確認(rèn)環(huán)境權(quán)的最有影響力的是法國制定的《環(huán)境憲章》。
二、環(huán)境保護(hù)法律明確規(guī)定
雖然迄今為止，無論是國際社會(huì)，還是各國立法對(duì)于環(huán)境權(quán)的定義并不完全一致，但總體來說，其內(nèi)涵都是一樣的，即公民享有健康、良好的環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利。環(huán)境權(quán)在法律中予以明確，表明環(huán)境已不再被視為無主物，而被廣泛確認(rèn)為人類共同享有的基本權(quán)利。
美國和日本關(guān)于環(huán)境權(quán)的立法實(shí)踐，對(duì)于環(huán)境權(quán)的發(fā)展也起到了極大的推進(jìn)作用。迄今為止，世界上已有60多個(gè)國家在其環(huán)境保護(hù)法律中明確了環(huán)境權(quán)，從而使環(huán)境權(quán)成為一項(xiàng)新生的基本法律權(quán)利。現(xiàn)在有越來越多的國家，特別是發(fā)展中國家、處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的國家，正在將環(huán)境權(quán)或環(huán)境資源保護(hù)方面的基本權(quán)利和義務(wù)寫入期憲法或者環(huán)境保護(hù)法律中。
