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■案情
中國(guó)電鍍網(wǎng)資訊：2011年6月，群眾反映B紡紗廠噪聲擾民，A縣環(huán)保局對(duì)B廠進(jìn)行查處。經(jīng)調(diào)查，B廠于2011年5月開(kāi)工建設(shè)，選址不合理，與住戶隔道相鄰而間距較小，導(dǎo)致施工噪聲擾民，且未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)。
執(zhí)法人員在立案、調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)后，向B廠送達(dá)《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，告知其違法事實(shí)、處罰依據(jù)和擬做出的處罰決定，并告知B廠有權(quán)進(jìn)行陳述、申辯和要求聽(tīng)證。B廠放棄聽(tīng)證并承認(rèn)違法行為。之后，A縣環(huán)保局以B廠違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條的規(guī)定，依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定下達(dá)《行政處罰決定書(shū)》，決定包含責(zé)令B廠停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù)及罰款5萬(wàn)元的數(shù)項(xiàng)處罰。
因B廠未如期履行處罰決定，A縣環(huán)保局向A縣人民法院依法提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。法院審查后，最終以此行政處罰違反法定程序?yàn)橛刹枚ú挥鑸?zhí)行。
A縣環(huán)境執(zhí)法人員議論紛紛，認(rèn)為對(duì)此類(lèi)未批先建的環(huán)境違法行為一直這樣處罰，當(dāng)事人從未提出異議，為什么法院卻裁定不予執(zhí)行?其實(shí)，法院的裁定是正確的。
■解析
(一)混淆行政處罰和行政命令界限，導(dǎo)致程序錯(cuò)誤
《環(huán)境行政處罰辦法》第十條【處罰種類(lèi)】規(guī)定"根據(jù)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，環(huán)境行政處罰的種類(lèi)有:(一)警告;(二)罰款……"罰款屬于行政處罰;而《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條【責(zé)令改正形式】規(guī)定"根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有:(一)責(zé)令停止建設(shè)……根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類(lèi)和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定。"責(zé)令停止建設(shè)不屬行政處罰。因此，A縣環(huán)保局以《行政處罰決定書(shū)》形式將"責(zé)令停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù)及罰款5萬(wàn)元兩項(xiàng)處罰"作為行政處罰是錯(cuò)誤的，責(zé)令停止建設(shè)應(yīng)該使用《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》，而不是《行政處罰決定書(shū)》。
(二)罰款和行政命令不能同步實(shí)施，要遵循法定程序
環(huán)境保護(hù)部在2009年10月22日發(fā)布的《關(guān)于未批先建環(huán)境違法行為行政處罰適用問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)函〔2009〕258號(hào))中對(duì)未報(bào)批和報(bào)后尚未批準(zhǔn)即開(kāi)工建設(shè)的情況做出明確規(guī)定:"建設(shè)單位未依法編制環(huán)評(píng)文件擅自開(kāi)工建設(shè)，經(jīng)環(huán)保部門(mén)依法責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，建設(shè)單位已停止建設(shè)并報(bào)批環(huán)評(píng)文件，但有權(quán)審批的環(huán)保部門(mén)決定暫緩審批其環(huán)評(píng)文件的，如果建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)評(píng)文件后未獲批準(zhǔn)前又重新擅自開(kāi)工建設(shè)的，按照第三十一條第二款的規(guī)定予以處罰;如果建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)評(píng)文件后未獲批準(zhǔn)前未重新擅自開(kāi)工建設(shè)的，則不能適用第三十一條第二款的規(guī)定予以處罰。"
據(jù)此，此案依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款首先做出"責(zé)令停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù)"，等到相對(duì)人"逾期不補(bǔ)辦手續(xù)"時(shí)，才能適用第三十一條第二款"逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款……"給予"罰款5萬(wàn)元"。A縣環(huán)保局同時(shí)實(shí)施"責(zé)令停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù)及罰款5萬(wàn)元"的處罰，違反了法定程序條件。
(三)"責(zé)令停止建設(shè)"能否申請(qǐng)執(zhí)行?
環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于責(zé)令未經(jīng)環(huán)評(píng)擅自開(kāi)工建設(shè)的單位停止建設(shè)、補(bǔ)辦手續(xù)有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)函〔2008〕190號(hào))關(guān)于責(zé)令停止建設(shè)的規(guī)定"根據(jù)《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，'公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行'。環(huán)保部門(mén)依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款規(guī)定責(zé)令建設(shè)單位停止建設(shè)，如果建設(shè)單位不提起訴訟又不履行停止建設(shè)的決定，環(huán)保部門(mén)可以依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。"人民法院可以采取的強(qiáng)制措施包括:查封、扣押施工設(shè)備或場(chǎng)所;對(duì)施工人或施工單位罰款等;對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人予以罰款、司法拘留或追究拒不執(zhí)行人民法院裁判罪等。
■救濟(jì)
在此案中，A縣環(huán)保局需要依法下達(dá)"停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦環(huán)保手續(xù)"《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》;當(dāng)B紡紗廠"逾期不補(bǔ)辦手續(xù)"時(shí)，再"處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款";如B紡紗廠不"停止建設(shè)"或不繳納罰款時(shí)，在法定時(shí)限內(nèi)可再次申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
■啟示
環(huán)境保護(hù)部門(mén)在處理未執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度環(huán)境違法行為時(shí)，要準(zhǔn)確適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條，做到分步實(shí)施、依法實(shí)施、正確實(shí)施、全面實(shí)施，確保不超越權(quán)限、不違反程序、不逾越時(shí)限、執(zhí)法到位。
